Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. B, R. B. oraz K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę.

Decyzją nr x z dnia 5 listopada 2009 r. Wójt Gminy G. odmówił zatwierdzenia wstępnego projektu podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność R. i D.B. do 70/100 części oraz K.B. do 30/100 części, położonej "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż przedmiotowa działka nie jest zabudowana, co wykluczyło pozytywne rozpoznanie wniosku. Zdaniem organu, art. 95 nie przewiduje innej możliwości prawnej podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności.

W złożonym odwołaniu R. i D.B. oraz K.B. zarzucili, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanej przez nich podstawy prawnej podziału nieruchomości, tj. art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 211 Kodeksu cywilnego. Wnieśli o przekazanie sprawy do załatwienia innemu organowi administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje wyjątki od zasady podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy, co powoduje, że musi być interpretowany wąsko. Dopuszczalność podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy dokonuje się tego podziału w celu zniesienia współwłasności, uregulowana została w art. 95 pkt 1, który przewiduje możliwość podziału wyłącznie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Zdaniem Kolegium, wskazany przepis dopuszcza jedynie podział zabudowanej nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności. Innych możliwości podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. W szczególności, w świetle tego przepisu, nie ma możliwości dokonania podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności, na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc realizacji roszczenia co do części nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych ustaw.

W skardze złożonej na powyższą decyzję SKO w O. R. i D.B. oraz K.B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Zdaniem skarżących, odrębnym przepisem kreującym przedmiotowe roszczenie jest art. 211 Kodeksu cywilnego. Przepis ten tworzy bowiem współwłaścicielom prawo podmiotowe do występowania o zniesienie współwłasności, który jest z założenia stanem przejściowym. Stwierdzili ponadto, że art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy innych stanów faktycznych związanych ze współwłasnością.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2010 r. pełnomocnik D.B. zarzucił, że organy obu instancji nie odniosły się do wskazanej we wniosku podstawy prawnej żądania, tj. art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz rozważały wyłącznie kwestię zastosowania art. 95 pkt 1. Przesłanką zastosowania art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest "realizacja roszczeń do części nieruchomości". Zgodnie z nauką prawa cywilnego roszczenie jest jedną z postaci prawa podmiotowego, które polega na możności domagania się określonego zachowania od oznaczonej osoby i któremu odpowiada skonkretyzowany obowiązek drugiej strony do podjęcia lub powstrzymania się od określonego działania. Współwłaścicielowi ułamkowej części przysługuje więc żądanie (roszczenie) podziału rzeczy wspólnej skierowane do pozostałych właścicieli, które może być przymusowo realizowane na mocy art. 210 w związku z art. 211 kodeksu cywilnego i w związku z odpowiednimi przepisami k.p.c. Pełnomocnik podniósł, że współwłasność ma charakter przejściowy. Celem takiej regulacji nie było zapewnienie stabilności współwłasności, lecz ochrona indywidualnych interesów współwłaścicieli. Utrzymanie współwłasności jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości i godzi w istotę prawa własności, naruszając tym samym uzasadniony interes skarżących. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy nie ustalił we właściwy sposób treści żądania strony i nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia czy wymieniona w art. 95 pkt 4 przesłanka występuje w sprawie. Skoro organ administracyjny uznał, że stronie nie przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa we wskazanym przepisie, to powinien był wypowiedzieć się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, ze zm.), art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005,

str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania"

i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący są współwłaścicielami

w częściach ułamkowych niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej "[...]".

Skarżący wnieśli o podział opisanej nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, wywodząc, że przysługuje im roszczenie z art. 211 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli może żądać, ażeby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej, chyba że podział byłby sprzeczny z przepisami ustawy lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy albo że pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości.

Podział nieruchomości dokonywany przez organ administracji to podział geodezyjny, mający na celu wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości kilku działek ewidencyjnych, które po zatwierdzeniu podziału mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. O zatwierdzeniu podziału nieruchomości orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tym przedmiocie może też orzekać sąd powszechny, gdy orzeczenie takie jest konieczne do rozstrzygnięcia innej sprawy należącej do właściwości sądu, np. realizacji roszczenia o wykupienie części nieruchomości zajętej przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze przy wznoszeniu budowli (art. 231 Kodeksu cywilnego). Należy przy tym zaznaczyć, że skutkiem decyzji organu administracji będzie podział geodezyjny – wyodrębnienie nowych działek gruntu w ramach jednej nieruchomości, natomiast skutkiem orzeczenia sądu będzie w większości wypadków podział prawny nieruchomości, gdyż sąd rozstrzyga o prawach przysługujących do wyodrębnionych

w ramach podziału działek gruntu (M. Wolanin, Gospodarowanie i przekształcenie własności nieruchomości. warszawa 1999, s. 231).

Podział nieruchomości jest dopuszczalny co do zasady tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym oraz przepisami szczególnymi (art. 93 ust. 1 i 6 powołanej ustawy). Od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 94 i art. 95 wyjątki. Przepisy te wskazują sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu oraz sytuacje umożliwiające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Stosownie do postanowień art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Treść cytowanego przepisu pozwala na wniosek, że ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń tego planu tylko w wyjątkowych, kazuistycznie wskazanych sytuacjach. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu może więc nastąpić o ile zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w art. 95, gdyż niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie.

Skarżący podnoszą, że ich celem jest zniesienie współwłasności przez podział przedmiotowej nieruchomości.

Możliwość podziału nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności przewidziano wyłącznie w punkcie 1 art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy ona jedynie nieruchomości zabudowanej legalnie co najmniej dwoma budynkami, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Prawidłowo zatem odmówiono zatwierdzenia wstępnego projektu podziału niezabudowanej nieruchomości skarżących.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżących, że podziału nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności, bez względu na ustalenia obowiązującego planu miejscowego, można dokonać na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przypomnieć należy, że podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, wobec czego wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, dostępny

w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując wykładni przepisu prawa nie można więc poszukiwać sensu normy prawnej tylko na podstawie wybranego fragmentu interpretowanego przepisu. Ponadto, przyjmując w procesie wykładni przepisu prawa racjonalność ustawodawcy, interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które stworzyłoby spójny i przejrzysty system prawny. Przejrzystość tę zaburzałyby nieuzasadnione powtórzenia. Z tego względu w § 11, § 21

i § 23 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zawarto zakaz powtórzeń i zakaz zamieszczania w aktach prawnych wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, tworzące wspólnie zasadę zamieszczania w aktach prawnych tylko takich wypowiedzi, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych. Ta zasada stanowi zaś odpowiednik jednej z dyrektyw wykładni językowej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, aby pewne jej części były traktowane jako zbędne (zob. np.: J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 79-80; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str. 150-152, [w:] G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010, LEX/el. 2010).

Zatem, przewidziane w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjątki należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w poszczególnych punktach tego przepisu. Tworzą one spójną całość i żadna ich część nie jest zbędna. Dlatego też wykładni pkt. 4 art. 95 nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych punktów tego artykułu. Wszystkie te regulacje stanowią bowiem integralną całość objętą jednym artykułem i normują w sposób całościowy ograniczenia dopuszczalności podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Nie jest zatem przypadkowe lub nie mające znaczenia dokonane przez ustawodawcę wyodrębnienie w art. 95 sytuacji opisanych w punktach 1 i 4.

Fakt, że w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuścił, dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do jej części, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z innych ustaw, zaś w pkt. 1 – podział w celu zniesienia współwłasności wyłącznie nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, wyklucza taką wykładnię art. 95 pkt 4, zgodnie z którą możliwy byłby podział nieruchomości niezabudowanej – jako realizacji, wynikającego z art. 211 Kodeksu cywilnego, żądania zniesienia współwłasności tej nieruchomości przez jej podział. Realizacja roszczenia o podział nieruchomości zabudowanej mieściłaby się bowiem w hipotezie pkt. 4 art. 95 ustawy i zbędnym byłoby dodawanie punktu 1.

Podobnie, zapis art. 95 pkt 2, przewidujący możliwość wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, wiąże się z realizacją roszczenia, o którym mowa w art. 231 Kodeksu cywilnego. Przepis ten w § 1 stanowi, że samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem (§ 2).

Wykładnia, zakładająca w konsekwencji, że część przepisu jest zbędna, jest niedopuszczalna.

Bezpośrednią konsekwencją powyższego rozumowania jest przyjęcie, że podział nieruchomości w celu zniesienia jej współwłasności, niezależnie od postanowień planu miejscowego, ma zastosowanie tylko do sytuacji przewidzianych pkt. 1 art. 95.

Wynik dokonanej wyżej interpretacji art. 95 pkt 1 wspiera wykładnia funkcjonalna. Należy bowiem mieć na względzie, że w art. 95 ustawodawca daje organowi wykonawczemu gminy (w określonych sytuacjach również sądowi powszechnemu) możliwość podejmowania rozstrzygnięć o treści sprzecznej (gdyż zwrot "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć jako: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1872/07, LEX nr 528052) z postanowieniami obowiązującego aktu prawnego. Podnieść bowiem należy, że zgodnie

z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) plan miejscowy to akt prawa miejscowego, a jako taki - na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP- jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, ma moc wiążącą tak, jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki nie zostanie zmieniony, bez względu na to jak właściciele nieruchomości oceniają zawarte w nim rozwiązania. Ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Treść tego aktu, wraz z innymi przepisami, determinuje zatem sposób wykonywania własności. Zaznaczyć też należy, że skutki uchwalenia planu miejscowego w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności mogą być daleko idące - poprzez ograniczenie sposobu zagospodarowania, aż do całkowitego zakazu zabudowy. Plan miejscowy upoważnia bowiem jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej (por. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowania przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 139-143).

Niewątpliwie w interesie gminy i jej mieszkańców leży maksymalne ograniczenie możliwości burzenia przyjętej, z udziałem czynnika społecznego, koncepcji przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszaru objętego planem. Realizacji tego zamierzenia służy m.in. ograniczenie możliwości dokonywania podziału nieruchomości niezgodnie

z ustaleniami planu miejscowego wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 95 ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Dodać należy, że właściciele nieruchomości mają możliwość kwestionowania proponowanych ustaleń planu miejscowego w toku procedury planistycznej (por. art. 17 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zakładając racjonalne działanie ustawodawcy trzeba przyjąć, że jego wolą, wyrażoną w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było ograniczenie możliwości wydania przez organy administracji decyzji sprzecznych z wiążącymi postanowieniami

w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący nieustosunkowania się do możliwości prawnej zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie, to brak wywodów organu w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast tylko wykazanie, że zaistniało takie naruszenie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.