Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. N. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]z dnia [...]stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...]stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]przeprowadził oględziny kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]. Podczas oględzin organ stwierdził, że wykonany komin jest zbyt niski w stosunku dachu budynku mieszkalnego.

Następnie decyzją nr [...]z dnia [...]stycznia 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]nakazał B. i M. J. usunięcie nieprawidłowości polegającej na niewłaściwej wysokości komina w budynku kotłowni usytuowanej na ww. nieruchomości poprzez nadbudowanie części komina do wysokości zgodnej z Polską Normą [...] "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły", tj. powyżej 30 cm ponad kalenicą dachu oraz zakotwienie nadbudowanego komina co najmniej dwiema kotwami do ściany szczytowej budynku. Powyższa decyzja została zmieniona na mocy własnej decyzji organu nr [...]z dnia [...]kwietnia, znak: [...], w zakresie wyznaczenia terminu do wykonania powyższego obowiązku na dzień [...]czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...]września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]zwrócił się do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o zbadanie, czy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.), zwanej dalej "k.p.a.", a więc czy decyzja jest obarczona wadą nieważności. Organ powiatowy wskazał, że istnieje możliwość, że dobudowana do budynku mieszkalnego kotłownia, na której zlokalizowany jest przedmiotowy komin, stanowi samowolę budowlaną wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 10 m2, a wymiary kotłowni przekraczają tę wartość. Organ wskazał również, że w przeprowadzonym postępowaniu błędnie oznaczono krąg stron postępowania, gdyż nie doręczono decyzji współwłaścicielowi budynku T. J.. Ponadto organ wskazał, że ww. decyzja jest niezgodna z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Pismem z dnia [...]października 2015 r. organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]z dnia [...]stycznia 2015 r.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]z dnia [...]stycznia 2015 r.

Organ wojewódzki wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Organ wojewódzki jako organ pierwszej instancji stwierdził, że nakazanie przez inspektora powiatowego dostosowania wysokości przedmiotowego komina do wymogów ustalonych w przywołanym wyżej przepisie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z interpretacją art. 66 ust. 1 pr.bud. przepisu rozdziału 6. ustawy Prawo budowlane (Utrzymanie obiektów budowlanych) mają zastosowanie jedynie do obiektów, które zostały legalnie wybudowane i są legalnie użytkowane. Wskazane przepisy nie mają zatem zastosowania do obiektów wybudowanych samowolnie lub których budowa nie została jeszcze zakończona. Aby zatem nie łączyć i nie mieszać różnych postępowań przewidzianych przez prawo administracyjne ogólne oraz przepisy prawa budowlanego przyjmuje się, że w postępowaniu na podstawie art. 61 i nast. pr.bud. nie bada się kwestii legalności budynku. Zdaniem organu pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], badając stan faktyczny obiektu budowlanego z punktu widzenia wymogów zawartych w przepisach rozdziału 6. Ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 66 pr.bud., ustala jedynie, czy zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie, i nie bada legalności wybudowanych obiektów budowlanych będących przedmiotem postępowania. Sam zatem brak ustaleń co do legalności budynku nie może zostać uznany za przesłankę nieważności decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości obiektu budowlanego.

Podobnie, organ wojewódzki stwierdził, że brak udziału strony w postępowaniu nie jest okolicznością stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a.

Jednakże w ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego analizowana decyzja posiada inne wady, które doprowadziły w konsekwencji do stwierdzenia jej nieważności. Przede wszystkim organ powiatowy nie powiadomił stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania ani nie określił precyzyjnie przedmiotu tego postępowania, naruszając tym samym art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Dodatkowo organ powiatowy naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ usunięta z obrotu decyzja nie zawierała okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy podejmowaniu decyzji. Zdaniem organu drugiej instancji uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji w zasadzie ogranicza się do wskazania stwierdzonej nieprawidłowości. Ponadto decyzja ta nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Powyższe wady stanowiły – w ocenie organu wojewódzkiego – rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2015 r. odwołanie w dniu [...]grudnia 2015 r. złożył T. J., wnosząc o zmianę kwestionowanej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]z dnia [...]stycznia 2015 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów, co polegało na przyjęciu przez organ wojewódzki, że brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz niepoinformowanie ich o przedmiocie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo że powyższe uchybienia nie miały żadnego wpływu na treść uchylonego rozstrzygnięcia, a strony w trakcie postępowania zostały poinformowane o tym, co jest jego przedmiotem;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 8, 11, 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów, co polegało na przyjęciu przez organ wojewódzki, że nieprawidłowe uzasadnienie decyzji inspektora wojewódzkiego stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo że powyższe uchybienia nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję organ drugiej instancji przedstawił takie same argumenty jak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał również, że brak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, brak określenia przedmiotu tego postępowania oraz błędne ustalenie kręgu osób, skutkowało rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia przez organ wojewódzki decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]z dnia [...]stycznia 2015 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w dniu [...]czerwca 2016 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 61 § 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie powiadomienia strony o wszczęciu postępowania przez organ powinno być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji, pomimo tego że strony postępowania miały świadomość toczącego się postępowania i jego przedmiotu, a naruszenie tych przepisów nie miało żadnego wpływu na prawo strony do brania czynnego udziału w postępowaniu i na treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom przewidzianym w ostatnio wymienionym przepisie dotknięta jest wadą nieważności, mimo że uchybienie takie w żaden sposób nie wpływa na samą treść rozstrzygnięcia, a treść uzasadnienia połączona z analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na dokonanie kontroli zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego;

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowe określenie kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania stanowi przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji, mimo że uchybienie takie skutkować może wyłącznie spełnieniem się przesłanki wznowienia postępowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego;

5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 z 1 i 3 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że dowolne naruszenie przez organ przepisów postępowania skutkować może nieważnością wydanej przez ten organ decyzji i jednoczesne pominięcie popełnionych w przedmiotowym postępowaniu uchybień przepisów postępowania popełnionych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, takich jak niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji, brak powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co doprowadziło, przez brak konsekwencji w rozstrzygnięciach podejmowanych przez organ drugiej instancji do naruszenia zasady zapewnienia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego organ zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi z dnia [...]czerwca 2016 r. na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Organ drugiej instancji wskazał, że przytoczone zarzuty pozostają bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie swojego stanowiska zawarł w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na uwzględnienie.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę błędna jest zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, czyli decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji organu powiatowego wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Inicjatywa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości polegającej na niewłaściwej wysokości komina w budynku kotłowni wyszła od organu, który wydał wskazaną decyzję w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Organ powiatowy powziął bowiem wątpliwość, czy dwa różne postępowania: jedno, toczące się na podstawie art. 66 pr.bud. oraz drugie, postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 156 i 157 k.p.a. w związku z art. 48 pr.bud. nie pozostają lub nie pozostawałyby w kolizji. Wobec takiego dylematu [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawdopodobieństwo wystąpienia samowoli budowlanej nie stanowi przeszkody dla nałożenia na właściciela (współwłaścicieli) budynku obowiązku przewidzianego w art. 66 ust. 1 pr.bud., gdyż stosując powołany przepis prawa budowlanego nie bada się równocześnie legalności budynku, w którym zostały stwierdzone nieprawidłowości wyróżnione przez ustawę. Organ wojewódzki przyjął jednak permisywną interpretację przepisów prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że nakładając na właściciela budynku zobowiązanie (nakaz) usunięcia nieprawidłowości, nie ma potrzeby (nie ma obowiązku) badania legalności przedmiotowego budynku. Organ wojewódzki powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2524/10.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniający powyższą decyzję organu wojewódzkiego nie wniósł wiele do rozstrzygnięcia zasadniczego problemu prawnego uznając argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji za zasadne i konsekwentnie, utrzymując w mocy jego decyzję.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że przyjęta przez organy obu instancji interpretacja przepisów prawa jest nietrafna. W pełni zasadne jest powołanie się przez organy nadzoru budowlanego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., jednak zdaniem Sądu uzasadnienie wymienionego wyroku prowadzi do konkluzji idących znacznie. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy różni się przy tym nieco od stanu faktycznego, na kanwie którego zapadł wyrok NSA oraz poprzedzający go i utrzymany przez NSA wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 184/10 z dnia 9 września 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2524/10, NSA wskazuje się, że: "zgodnie z treścią [art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego] w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązkiem zatem organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ten przepis jest ustalenie jedynie, czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w w/w przepisie uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. (...) Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, czy obiekt ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) i zgodnie z jego postanowieniami, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Może wszak zaistnieć sytuacja, gdy w stosunku do tego samego obiektu budowlanego będą toczyły się dwa postępowania w ramach nadzoru budowlanego – jedno w oparciu o przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, drugie zaś w oparciu o przepisy Rozdziału 5. Taka sytuacja może zaistnieć gdy powstanie konieczność natychmiastowej ingerencji organów nadzoru budowlanego np. gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Wówczas istnieje zwykle konieczność wręcz natychmiastowej interwencji organów, a oczekiwanie na wynik postępowania legalizacyjnego skutkowałoby wypaczeniem celu postępowania zmierzającego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków zmierzających do poprawy stanu technicznego obiektu".

Należy zatem przyjąć, że stwierdzenie prawdopodobieństwa wystąpienia samowoli budowlanej w przypadku budynku, w którym zostały stwierdzone określone nieprawidłowości wymienione w art. 66 ust. 1 pr.bud., nie tylko nie stanowi przeszkody w usuwaniu istniejących nieprawidłowości, lecz także jako odrębna okoliczność uzasadnia równoczesne prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 48 i nast. pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny pisząc o "konieczności interwencji" potwierdził, że jeżeli ma miejsce samowola budowlana, to postępowanie naprawcze bezwzględnie powinno się toczyć. Nie będzie przy tym faktycznie kolidowało z postępowaniem na podstawie art. 66 ust. 1 pr.bud. Co więcej, usuwanie nieprawidłowości trwa zwykle niezbyt długo, dwa-trzy miesiące, podczas gdy postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest znacznie dłuższe. Notabene, oba rodzaje postepowań będzie prowadził powiatowy organ nadzoru budowlanego, czyli ten sam, który wszczął postępowanie na podstawie art. 66 ust. 1 pr.bud.

W rozpatrywanej sprawie równoczesne prowadzenie postępowania w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i postępowania naprawczego nie mogło mieć miejsca z uwagi na fakt, że organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...]stycznia 2015 r. Tym samym, organ wojewódzki udaremnił postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości polegającej na niewłaściwym wymiarze komina w budynku kotłowni. Jak wskazano w poprzedniej części uzasadnienia stwierdzenie przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji organu [...]z dnia [...]stycznia 2015 r. oparte było na zarzutach naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.

Wobec rozwiązania przyjętego przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd stwierdza, że decyzja organu wojewódzkiego jest nieprawidłowa, to znaczy, że została wydana z naruszeniem prawa. Wadliwość wskazanej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polega przede wszystkim na tym, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. zostało uznane za mające charakter rażący i przez to będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., ale nie ma konieczności przyjmować, że było to rażące naruszenie prawa.

Należało przy tym wziąć pod uwagę, co zresztą organy obu instancji wprost wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek w stosunku do podstawowej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Używając nieprawniczego języka należy zatem powiedzieć, że ustawodawcy co do zasady bardziej zależy na trwałości decyzji administracyjnych niż na podważaniu ich poprzez stwierdzenie nieważności lub podejmowanie innych czynności przewidzianych w prawie o podobnym skutku (np. wznowienie postępowania).

W rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki przyjął odmienną hierarchię wartości. Uznając naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. za rażące doprowadził do wstrzymania postępowania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa budynku kotłowni i budynku mieszkalnego przed ryzykiem pożaru, który mógłby być skutkiem zbyt niskiego i źle umocowanego komina kotłowni przylegającej do budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...].

Zdaniem Sądu decyzja organu wojewódzkiego powinna chronić te wartości, których zagrożenie może (mogło) mieć bezpośrednie istotne niekorzystne bądź nawet dramatyczne skutki dla ludności. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do usunięcia zagrożenia pożarowego poprzez odpowiednią przebudowę i zabezpieczenie stabilności komina, a dopiero w drugim kroku rozważać formalną kwestię legalności budynku kotłowni.

Z powołanych wyżej przepisów prawa zarówno [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinni wyprowadzić wniosek wskazany w powoływanym wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r. Skoro prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nie stanowi przeszkody dla procesu legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku kotłowni, to należało w taki sposób rozważyć wszystkie argumenty prawne, aby usunąć zagrożenie pożarowe egzekwując nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud., a jednocześnie lub następnie prowadzić postępowanie legalizacyjne. Wykładnia funkcjonalna powoływanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego przemawia za takim rozwiązaniem. W szczególności należało dokonać zwężającej interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów postępowania miało miejsce, choć nie musiało prowadzić do stwierdzania nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2015 r.

Powyższa konkluzja jest tym bardziej zasadna, że skarżący, czyli jeden ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku kotłowni podkreślał w swoich pismach, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.

Wskazane wyżej wady decyzji organu wojewódzkiego nie zostały dostrzeżone i skorygowane przez organ odwoławczy. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Kierując się przedstawioną analizą obowiązujących przepisów prawa Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu, które zostanie podjęte przez [...]WINB organy powinny dokonać ważenia wartości prawnych wyrażanych przez właściwe przepisy i w pierwszej kolejności podjąć starania mające na celu uniknięcie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska w związku z przepisami o ochronie przeciwpożarowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się kwota 590,40 zł, w tym: kwota 480 zł tytułem zastępstwa prawnego oraz kwota 110,40 zł tytułem 23% podatku od towarów i usług orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 242 i art. 245 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805).