Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I SA/ Wa 1585/07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S. przez Radę Gminy M.

Powyższa postanowienie opiniujące zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:

Wydając negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji w/w szkoły, w oparciu o przepis art. 59 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2572 ze zm.), [...] Kurator Oświaty wskazał, że Szkoła Podstawowa w S. zawierająca klasy I-VI nie powinna być likwidowana, gdyż zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki nauki, ma wystarczającą bazę oraz wyposażenie umożliwiające realizacje zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sale lekcyjne są przestronne, estetyczne, wyposażone w podstawowe środki dydaktyczne i w sprzęt audiowizualny. W takich warunkach zatem możliwe jest kształcenie i przygotowywanie uczniów do edukacji na wyższym poziomie oraz osiąganie wysokiej jakości w pracy dydaktycznej i wychowawczej.

Mała liczba uczniów – ocenie organu - sprzyja również skutecznym oddziaływaniom wychowawczym. Nauczyciele, mający wymagane kwalifikacje, znają środowisko domowe uczniów, utrzymują bliskie kontakty z rodzicami. W szkole nie występują też negatywne zachowania uczniów.

Zdaniem [...] Kuratora Oświaty, niezaprzeczalna wartość dalszego funkcjonowania szkoły i zaufanie do niej wynikało również ze sposobów rozstrzygania sporów, właściwego rozpoznania specyfiki sytuacji rodzinnych i pomocy rodzinom tego potrzebującym. Szkoła bardzo aktywnie współpracuje bowiem z wieloma instytucjami, pozyskując sponsorów na rzecz rodzin ubogich.

W odwołaniu od powyższego postanowienia Gmina M. podniosła, że [...] Kurator Oświaty nie uwzględnił w swym rozstrzygnięciu najistotniejszych czynników, wpływających na właściwą ocenę stanu faktycznego i podjęcie stosownej decyzji. Gmina uzasadniała zamiar likwidacji szkoły czynnikami ekonomicznymi oraz demograficznymi, które w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organ.

Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że w Szkole Podstawowej w S. uczy się obecnie 41 uczniów. Funkcjonujące w niej od kilku lat oddziały łączone nie wpływają negatywnie na poziom kształcenia uczniów.

Uzyskują oni wysokie wyniki na sprawdzianie zewnętrznym i wysokie wyniki nauczania (średnia ocen w roku szkolnym 2005/ 2006 wyniosła 4,1). Szkoła uzyskała też certyfikat " Super Szkoła".

Organ centralny uznał ponadto, że baza i wyposażenie szkoły gwarantują prawidłową realizację procesu dydaktyczno - wychowawczego. W szkole jest biblioteka, pracownia komputerowa i sala gimnastyczna, w której odbywają się wszystkie lekcje wychowania fizycznego.

Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

nastąpiłoby pogorszenie warunków nauki i opieki, zarówno uczniów tej szkoły, jak również uczniów Szkoły Podstawowej w M. (do której zostaliby przeniesieni uczniowie uczęszczający do Szkoły w S. ). W szkole w M. uczy się bowiem aktualnie 292 uczniów a szkoła ta znajduje się w jednym budynku z gimnazjum, do którego uczęszcza 287 uczniów (łącznie w budynku tym uczy się zatem 579 uczniów).

Zdaniem organu odwoławczego, w obecnych warunkach nauki w Szkole Podstawowej

w S. dzieci mają pomoc i opiekę zapewnioną im przez pedagogów z pełnymi

kwalifikacjami oraz w wymiarze takim, jaki jest potrzebny indywidualnie dla każdego z nich.

W tych warunkach Minister Edukacji Narodowej podtrzymał postanowienie [...] Kuratora Oświaty podkreślając też dodatkowo, iż wielu uczniów Szkoły Podstawowej w S. pochodzi z rodzin dysfunkcyjnych i ma specyficzne trudności w uczeniu się stwierdzone przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną . Nauka w mniej licznych klasach w Szkole Podstawowej w S. stanowi dla tych uczniów większą szansę na harmonijny rozwój, opiekę i wspomaganie, a także stymulowanie ich rozwoju. Po likwidacji szkoły uczniowie klas I-III, funkcjonujący do tej pory w małej grupie rówieśniczej, trafiliby do dwudziestokilkuosobowych klas, co mogłoby spowodować u nich trudności adaptacyjne w nowym środowisku, zaś warunki zapewnienia bezpieczeństwa i opieki uległyby niekorzystnej zmianie.

Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty, że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. spowodowałaby wydłużenie drogi uczniów do szkoły i wydłużenie czasu przebywania dzieci poza domem. Gmina, wskazując na odległości konieczne do pokonania w autobusie, nie uzupełniła organizacji dowozu o odległość konieczną do pokonania pieszo przez dzieci w drodze na przystanek. Uczniowie byliby dowożeni do Szkoły w M. z odległości 30-40 km, co dowodziło - wg Ministra - znacznego wydłużenia drogi dowozu autobusem, który zapewnia samorząd. Czas pobytu dziecka poza domem wyniósł by ok. 8 godzin., co nie sprzyjałoby bezpieczeństwu uczniów i miało wpływ na jakość kształcenia.

Planowane utworzenie w budynku Szkoły Podstawowej w S. świetlicy nie zastąpi też – zdaniem organu - szkoły, stanowiącej ośrodek kulturotwórczy w środowisku lokalnym. Uczniowie promują ją bowiem poprzez udział w konkursach o zasięgu regionalnym, wojewódzkim i krajowym a społeczność lokalna uczestniczy w przygotowaniu imprez i uroczystości szkolnych.

Czynniki ekonomiczne oraz prognozy demograficzne nie mogą być zatem - w ocenie organu - jedynym ważnym powodem planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w S., przy jednoczesnym braku akceptacji społecznej, a wręcz dużym protestem rodziców i społeczności lokalnej. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, więc kwestia zarówno społecznego protestu jak i dotychczasowej działalności szkoły, nie powinny być elementem pominiętym przez gminę.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina M.

W obszernej skardze, uzupełnionej pismem z dnia 28 listopada 2007 r., skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła organowi naruszenia art. 59 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a także naruszenie art. 6, 7, 8, 10 w związku z art. 140, art. 77 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi oraz w w/w piśmie w szczególności wskazano, że organ wybiórczo potraktował materiał dowodowy i nie wskazał, jaki obowiązek wynikający z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w skutek likwidacji szkoły, nie będzie zrealizowany przez samorząd Gminy M.

Podkreślono przy tym, że organy podawały, iż Szkoła Podstawowa w S. liczy 53 uczniów, wliczając to odział zerowy oraz uczniów oddziału przedszkolnego, który liczy 12 osób, w tym 8-miu sześciolatków oraz 4 przedszkolaków, podczas gdy do szkoły podstawowej uczęszcza tylko 40 uczniów o czym świadczy dołączone do pisma z dnia 28 listopada 2007 r. oświadczenie Dyrektora Szkoły w S. wg stanu na dzień 23 marca 2007 r. Gmina podkreślała też, że zamiar likwidacji szkoły podyktowany został znacznym zmniejszeniem się liczby uczniów w roku szkolnym 2007/2008 przy nie zwiększeniu się w sposób znaczący liczby uczniów uczęszczających do szkoły w M. W tej materii dołączyła do skargi stosowne oświadczenia dyrektorów obu szkół, które m. in. wskazywały na nieznaczny wzrost liczebności poszczególnych klas w szkole w M., po likwidacji szkoły w S. Podkreślono przy tym, że budynek szkolny w M. jest duży i nowoczesny, posiada lepsze zaplecze dydaktyczne i może zmieścić dwukrotną liczbę uczniów niż ta która jest obecnie.

Skarżący zaakcentował także możliwość podziału w przyszłości klas na mniej liczne, zaznaczając też, że w szkole w M. jest zatrudniony pedagog, nauczyciel posiadający przygotowanie w zakresie logopedii szkolnej i olifremopedagogiki a także odbywają się w niej zajęcia z gimnastyki korekcyjnej i szereg zajęć dodatkowych. Z tego powodu argumenty organu, że dzieci uczęszczające do szkoły w S., po przejściu do szkoły w M., nie będą mieć należytej opieki, zdaniem skarżącej było nieprawdziwe. Podkreślono też w tym miejscu, że w szkole w S. obecnie klasy są łączone w pełnym zakresie, co z oczywistych względów dla uczniów nie może być korzystne, tym bardziej, że szkoła ta – z uwagi na małą liczbę godzin lekcyjnych nie ma możliwości zatrudnienia dodatkowych nauczycieli i obecnie nie posiada pełnej obsady nauczycielskiej. Brakuje w niej: matematyka, historyka, nauczycieli języków obcych, sztuki i bibliotekarza. W tej mierze skarżąca przedstawiła kserokopie wniosków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. o zgodę na nauczanie w/w przedmiotów przez nauczycieli nie posiadających takich kwalifikacji, ale obecnie pracujących w tej szkole.

Odnosząc się do problemu dzieci z dysfunkcją, Gmina podkreśliła, że nie jest ich wiele, jak twierdził organ, bo są to jedynie dwie osoby, które po rozpoczęciu nauki w szkole w M., trafią pod opiekę wyżej wspomnianej, wyspecjalizowanej kadry.

W kwestii dowozu uczniów do szkoły, w odpowiedzi na argumentację organu, skarżąca szczegółowo problem ten wyjaśniła, załączając nawet stosowne harmonogramy dowozu uczniów do szkół. Podniesiono też, że w wyniku likwidacji szkoły w S., na skutek zmiany organizacji tego dowozu ( m. in. wprowadzenie osobnych autobusów dla dowozu uczniów do szkoły podstawowej i osobnych dla uczniów gimnazjum ) oraz zmiany trasy, czas pobytu dzieci poza domem zmniejszy się z 9-ciu godzin do 7, 5 godziny dziennie. Punkty przystankowe pozostaną nadal w tych samych miejscach i tylko dwóch uczniów będzie dowożonych z odległości 34 km, pozostali zaś - z odległości 28 km i mniej. Sprostowano także, iż odległość pomiędzy najdalej położoną od szkoły w M. miejscowością wynosi nie 18 km, jak podał to organ w odpowiedzi na skargę, a 12 km.

Odnosząc się do braku akceptacji zamiaru likwidacji szkoły ze strony rodziców uczniów uczęszczający do szkoły w S., skarżąca oświadczyła, że w zebraniu poświęconym tej problematyce brało udział tylko 19 osób na 32 osoby. Dołączono też do akt sprawy oświadczenie pedagoga szkolnego mgr D. O., którego stwierdzało, że podczas rozmów z rodzicami i samymi uczniami, jak również z ich pisemnych informacji wynika, że dzieci nowoprzybyłe do szkoły w M. czują się w niej dobrze i nie miały problemów z aklimatyzacją do nowych warunków.

Ponadto do akt dołączono także oświadczenie Dyrektora Szkoły w M. ( zał. nr 10 do pisma z dnia 28 listopada 2007r. ), iż przejście do tej szkoły 21 uczniów a nawet 50 –ciu (z innych szkół ) nie pogorszy warunków nauki dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w M.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił przy tym, że Kurator Oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię był obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminy, odpowiednim poziomem nauczania w szkołach a także uwzględniać czynnik bezpieczeństwa uczniów dojeżdżających do szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, generalnie szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącego w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu.

W myśl natomiast art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy szkoła może zostać zlikwidowana dopiero w przypadku wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W przedmiotowej sprawie uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Rada Gminy M. podjęła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem 31 sierpnia 2007 r. i - z uwagi na powyższą regulację – uchwala ta została przedłożona [...] Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. organ wojewódzki wydał w tej kwestii opinię negatywną, zaś rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Edukacji Narodowej, stanowisko to podtrzymał, podnosząc przy tym argumentację przedstawioną na wstępie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły jest w istocie rzeczy pozostawione uznaniu organu opiniującego. Opinię swoją Kurator wydaje przy tym jako organ realizujący na obszarze województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ realizujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tego rodzaju opinii Kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy takich jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o likwidacji szkoły czy też zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki.

Jak powszechnie akcentuje się to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, opinia kuratora, choć uznaniowa, nie może być jednak arbitralna i dowolna.

W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05 ( niepubl. ), w którym Sąd podkreślił, że każda negatywna opinia kuratora, wydana w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, nie tylko musi wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkolę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach, ale może być ona wydana dopiero w przypadku niewykonania lub realnej groźby niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku.

Jak wynika z treści skargi i uzupełniającego ją pisma Gminy z dnia 28 listopada 2007 r. a także dołączonych doń załączników, zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. został przez samorząd Gminy M. dokładnie przemyślany a jego realizacja - rzetelnie przygotowana. W tych warunkach, pomijając już kwestię operowania przez obie strony w odpowiedni sposób danymi liczbowymi, dotyczącymi uczniów uczęszczających do szkoły w S., organ powinien jednak rozważyć powyższy zamysł w konkretnych realiach istniejących w tej Gminie. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego zostały zawarte sformułowania odnoszące się przede wszystkim do bardzo pozytywnej charakterystyki szkoły w S. i znaczenia tej placówki w miejscowym środowisku oraz korzyści, jakie osiąga ona a także uczniowie uczęszczający do szkoły z faktu, że szkoła ta istnieje. Sformułowania natomiast odnoszące się do skutków likwidacji tej placówki cechuje przy tym spora doza ogólności tak, że w dużej mierze argumenty, którymi posłużyły się organy, mogłyby być użyte jako uzasadnienie odmowy likwidacji każdej, innej placówki szkolnej.

Analiza problemu dowozu uczniów do szkoły okazała się przy tym nie rzetelna i powierzchowna.

Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szerszego odniesienia się do konkretnych, jakże istotnych w tej sprawie kwestii znaczącego się zmniejszania liczby uczniów w obu szkołach, w tym przede wszystkim w szkole w S., co skutkuje m. in. niemożnością zatrudnienia w niej pełnej kadry nauczycielskiej, która miałaby właściwe kwalifikacje do nauczania konkretnych dyscyplin. Obecnie bowiem nauczyciele uczący danych przedmiotów – za zgodą kuratorium – wykładają także przedmioty pozostałe.

Nie bardzo zrozumiale jest również - z punktu widzenia czysto logicznego – pozytywne stanowisko odnoszące się do istniejącej w szkole w S. konieczności łączenia oddziałów w pełnym zakresie, podczas, gdy po likwidacji tej placówki, taka konieczność nie będzie już występowała. Dodatkowo zaś samorząd gminny deklaruje możliwość zwiększenia liczby klas w szkole w M., tak aby nie doszło do nadmiernego powiększenia się stanu liczebnego uczniów w poszczególnych klasach.

W sytuacji ponadto dysponowania przez szkołę w M. wyspecjalizowaną kadrą pedagogiczną również obawy organu, co do zaaklimatyzowania się w nowych warunkach uczniów korzystających z opieki Poradni Specjalistycznych, nie zostały przekonywująco przedstawione, zwłaszcza w kontekście wyżej przytoczonego oświadczenia pedagoga szkolnego.

Analiza problemu dowozu uczniów do szkoły dokonana przez organy, także okazała się nierzetelna i powierzchowna. Kwestia ta winna być dokładnie, ponownie przeanalizowana, tym bardziej, że z uwagi na utrzymanie w dotychczasowych miejscach punktów przystankowych, nietrafnym okazał się argument o wydłużeniu się odcinków, które dzieci będą musiały pokonać pieszo dochodząc do autobusu a poza tym, na skutek wspomnianej zmiany trasy i całej organizacji dowozu, w istocie rzeczy – jak twierdzi Gmina - zmniejszeniu do 7, 5 godz. ma ulec ma czas pobytu dziecka poza domem

Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny ocenić zamiar likwidacji szkoły biorąc pod uwagę konkretne realia tej sprawy i zbadać, czy samorząd gminny w Gminie M. na skutek likwidacji Szkoły Podstawowej w S. jest w stanie zapewnić uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole podstawowej, zgodnie z wymaganiami lokalnej polityki oświatowej, będącej częścią polityki oświatowej państwa. Opinia kuratora w tej materii musi przy tym nie tyle przede wszystkim opisywać warunki i jakość nauczania w szkole objętej zamiarem likwidacji, co odnosić się do możliwości zapewnienia uczniom przez samorząd kontynuowania nauki w odpowiednich warunkach, czyli w kontekście regulacji prawnej nakładającej na organ prowadzący szkolę określone obowiązki ustawowe.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należałoby również uzupełnić dokumentację zawartą w aktach sprawy poprzez dołączenie dokumentacji dotyczącej zawiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do szkoły w S. o zamiarze likwidacji tej placówki. Ponieważ takie powiadomienie jest wymogiem ustawowym przewidzianym art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w aktach sprawy musi być dowód, że warunek ten został spełniony.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszało przepisy procedury administracyjnej tj art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 w/w ustawy.