Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku A. M. z dnia [...] r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku określonego w punkcie I wyroku, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 30 maja 2017 r. do Sądu wpłynęła skarga A. M. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z nieruchomością położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...].

Skarżąca wyjaśniła, że pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 2 września 2016 r., znak: [...], Wójt [...] do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w sprawie rozgraniczenia opisanych nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o "ukaranie" organu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Organ wskazał, że skarga ta została wniesiona na bezczynność Urzędu Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, nie budzi zaś wątpliwości, że Urząd Gminy nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ponadto organ przyznał, że opisana wyżej sprawa nie została zakończona decyzją administracyjną, jednakże nie wynika to z winy organu. Organ wskazał, że ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, rozkładając je po połowie na skarżącą – jako wnioskodawczynię oraz na właścicielkę nieruchomości sąsiedniej, której dotyczy rozgraniczenie. W związku z tym, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie uiściła wymaganej zaliczki na poczet kosztów postępowania administracyjnego, kwota ta nie została od niej wyegzekwowana, organ nie był w stanie rozpoznać opisanego wniosku. Rozstrzygnięcie tego wniosku wiązałoby się bowiem z koniecznością pokrycia przez organ kosztów rozgraniczenia, a takich środków Gmina nie posiada w swoim budżecie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z nieruchomością położoną w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

W toku tego postępowania Wójt [...], działając w procedurze zapytania ofertowego, w dniu 27 maja 2014 r. skierował zaproszenie do składania pisemnych ofert na wykonanie czynności technicznych we wszczętym postępowaniu rozgraniczeniowym. W dniu 16 czerwca 2014 r. wyłoniono wykonawcę tych czynności technicznych – mgr inż. A. S., o czym została ona poinformowana pismem Wójta z dnia 2 lipca 2017 r.

W dniu 1 lipca 2014 r. Wójt, działając na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., art. 152 k.c. oraz art. 29 ust. 3, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1387 ze zm.), wydał postanowienie znak: [...], wzywające skarżącą oraz H. Z. – właścicielkę nieruchomości sąsiedniej, której dotyczy rozgraniczenie do uiszczenia, na poczet kosztów postępowania administracyjnego, zaliczki w wysokości [...] złotych, stanowiącej 50% kosztów tego postępowania.

Poza sporem jest, że skarżąca uiściła wymaganą kwotę w dniu 14 lipca 2014 r. (k. 15 akt sądowych), zaś właścicielka sąsiedniej nieruchomości w dniu 4 lipca 2014 r. złożyła zażalenie na wskazane postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak: [...], stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 933/14, oddalił skargę H. Z. na to postanowienie Kolegium (k. 24-26 i 28 akt administracyjnych). Istotne jest przy tym, że akta administracyjne niniejszej sprawy, wraz z odpisem wskazanego wyroku, zostały zwrócone przez Kolegium organowi pierwszej instancji w dniu 9 czerwca 2015 r. (k. 27 akt administracyjnych).

Podkreślenia wymaga, że Wójt Gminy nie podjął w rozstrzyganej sprawie żądnych czynności procesowych do dnia 10 sierpnia 2016 r., to jest do dnia, w którym przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., zgodnie z właściwością, zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 34 akt administracyjnych). Co więcej z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 22 marca 2016 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji prośba skarżącej o natychmiastowe załatwienie sprawy, na którą organ nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi (k. 29 akt administracyjnych).

Niekwestionowane jest również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu powyższego zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy, postanowieniem z dnia 2 września 2016 r., znak: [...], uznając to zażalenie za uzasadnione, wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin 30 dni na załatwienie sprawy (pkt 2 sentencji) oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (pkt 3 sentencji).

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium zasadnie stwierdziło, że "usprawiedliwieniem dla bezczynności organu nie może być podnoszony przez ten organ brak środków na pokrycie kosztów przeprowadzenia prac rozgraniczeniowych. Należy wskazać, iż wynagrodzenie geodety płatne jest po wykonaniu przez niego czynności, a zatem organ nie jest zobligowany do wydatkowania środków publicznych na jego pokrycie z góry" (k. 36 akt administracyjnych).

Po zwrocie akt sprawy z Kolegium, co miało miejsce w dniu 7 września 2016 r. (k. 35 akt administracyjnych), organ w dniu 4 października 2017 r. skierował kolejne zaproszenie do składania ofert na wykonanie czynności technicznych we wszczętym postępowaniu rozgraniczeniowym, adresując to zaproszenie tym razem nie do nieograniczonego kręgu ewentualnych wykonawców, lecz do pięciu wybranych przez siebie oferentów. W odpowiedzi na to zaproszenie w dniu 25 października 2016 r. wpłynęła do organu jedna oferta, opiewająca na [...] złotych.

Podkreślenia wymaga, że niewątpliwe jest, iż Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Dotyczy to zwłaszcza spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W odniesieniu do innych spraw, wymagających postępowania wyjaśniającego, termin ten nie powinien przekroczyć miesiąca, zaś w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych - nie może on przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zarazem, co wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., mającym zastosowanie w sprawie niniejszej), o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy tym istotne jest, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pomimo wielokrotnego przedłużenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy, co miało miejsce także z przyczyn niezależnych od Wójta Gminy, organ ten – w trakcie toczącego się od ponad trzech i pół roku postępowania administracyjnego – ani razu nie skierował do skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Bezsporne jest zarazem, że do dnia orzekania przez Sąd postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. nie zostało zakończone w sposób przewidziany w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem organ uchylił się od wyznaczenia uprawnionego geodety w celu przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości, zgodnie z art. 31 tej ustawy.

Oczywiste jest zatem, że bezczynność organu w tej sprawie ma charakter rażący.

Wskazać przy tym trzeba, że całkowicie niezasadne jest wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, które możnaby sprowadzić do stwierdzenia, że skoro strony postępowania rozgraniczeniowego nie mają zamiaru pokryć całości przyszłych kosztów tego postępowania, to organowi, który – jak twierdzi – nie dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel, nie można skutecznie zarzucić bezczynności w tej sprawie, albowiem okoliczność ta w istocie "zwalnia" go z obowiązku przeprowadzenia i merytorycznego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Wskazać należy, że takiego wniosku nie da się w żadnym razie wyprowadzić z przepisów obowiązującego prawa, w tym z przepisów powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przeciwnie, z art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 tejże ustawy wynika wprost, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a w wypadkach szczególnych określonych w ustawie – sądy powszechne. Istotne jest przy tym, że organ wykonawczy gminy może wszczynać postępowanie w sprawie rozgraniczenia nie tylko na wniosek, ale również z urzędu. To oznacza, że skoro ustawodawca przekazał do właściwości Wójta Gminy [...] rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości, położonych na terenie tej Gminy, to – co do zasady – na organie tym spoczywa prawny obowiązek, przeprowadzenia rozgraniczenia w trybie określonym w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zakończenia tego postępowania decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 tej ustawy wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przy tym, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu (ust. 3). W myśl zaś art. 34 ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi, który – w drodze decyzji – umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Całkowicie niedopuszczalne jest zatem, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, "odstąpienie" od prowadzenia dalszych czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym od upoważnienia określonego geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości (art. 31 ustawy), z uwagi na niepokrycie przez strony kosztów czynności technicznych wykonanych przez biegłego.

Należy z całą mocą podkreślić, że ciążący na organie wykonawczym gminy obowiązek przeprowadzenia rozgraniczenia wynika również z wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności, która wskazuje, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie, działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wskazanego wyżej wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 200 złotych. Zdaniem Sądu, wysokość tej grzywny ma charakter jedynie symboliczny, zważywszy na rażący charakter bezczynności, jakiej dopuścił się w sprawie organ oraz przewidzianą w art. 149 § 3 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. maksymalną wysokość tej grzywny.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.