Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt IV SAB/Gl 20/10 w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej [...] "[...]’ [...] Uniwersytetu [...] w K. z siedzibą w S. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SAB/Gl 20/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej [...] "[...]"[...] Uniwersytetu [...] w K. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązał Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. do załatwienia pisma strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. w terminie 14 dni.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W skardze na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Zakładowa Organizacja Związkowa [...] "[...]"[...] Uniwersytetu [...] w K. wniosła o zobowiązanie Rektora do:

- udostępnienia Zakładowej Organizacji Związkowej [...] "[...]"[...] Uniwersytetu [...] w K. opinii prawnej dotyczącej wyboru członków komisji konkursowej powołanej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Kliniki [...][...] Uniwersytetu [...], albo

- w razie odmowy udostępnienia w/w opinii, wydanie w sprawie decyzji administracyjnej stosownie do art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198). Skarżąca wskazała, że w październiku 2009 r. Rada Wydziału [...][...] Uniwersytetu [...] dokonała wyboru pięciu członków komisji konkursowej na stanowisko kierownika Kliniki [...]. Władze uczelni unieważniły wybory uznając, że wybrani kandydaci nie uzyskali wymaganej większości głosów. Stanowisko to oparte zostało na opinii prawnej sporządzonej przez prawników świadczących pomoc prawną dla Uniwersytetu. Treść tej opinii nie była i nie jest znana żadnej z zainteresowanych osób, a jest istotna dla uczelni. Komisja zwróciła się do Rektora, pismami z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz [...] stycznia 2010 r., o udostępnienie opinii. Wnioski te nie zostały uwzględnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Rektor poinformował Komisję, że "uprawnienia działających w Uczelni związków zawodowych w zakresie żądania informacji określa art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych". Zdaniem skarżącej, postępowanie Rektora nosi znamiona bezczynności. [...] Uniwersytet [...] jest osobą prawną, a reprezentujące go osoby zobowiązane są stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt 4). Skarżąca argumentowała, że informacja o treści opinii prawnej, na podstawie której są podejmowane przez władze uczelni istotne decyzje mieści się w kategorii "informacji publicznych", w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywodziła, że Rektor był zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14, a ewentualna odmowa wymagałaby formy decyzji administracyjnej. Skoro Rektor nie przekazał Komisji Zakładowej treści opinii i nie wydał decyzji, to uprawniona jest skarga na bezczynność organu. Skarżąca stwierdziła, iż art. 28 ustawy o związkach zawodowych nie eliminuje związków zawodowych z kręgu uprawnionych wskazanych w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] Uniwersytetu [...] w K. wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. odniósł się merytorycznie do zgłoszonego przez Związki Zawodowe problemu interpretacji "zwykłej większości głosów" w wyborach członków komisji konkursowej powoływanej do przeprowadzenia konkursu na kierownika katedry/zakładu w [...] Uniwersytecie [...] w K., jednocześnie wskazując uprawnienia działających w Uczelni zakładowych organizacji związkowych w zakresie żądania informacji. W ocenie organu, żadne z pism skarżącego nie zostało złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie dotyczyło dokumentu stanowiącego informację publiczną. Rektor zauważył, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem na formularzu znajdującym się na stronie internetowej i nie wskazał w pismach, że występuje w trybie przepisów w/w ustawy. Argumentował, że opinia nie została sporządzona przez organ administracji publicznej, ale przez podmiot zewnętrzny w stosunku do uczelni (Kancelarię Prawną), a jej wydanie służyło do wykorzystania przez organ, a nie przez osoby trzecie. W oparciu o te opinie zostało sprecyzowane stanowisko organu, co znalazło odzwierciedlenie w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., stanowiącym odpowiedź dla skarżącego. Dopiero tak wytworzone pismo stanowi informację publiczną. Z chwilą otrzymania tego pisma skarżący uzyskał wiedzę w przedmiocie objętym opinią. Rektor ocenił, że żądanie skarżącego nie następuje w celu realizacji interesu publicznego, lecz ma na celu zaspokojenie interesu skarżącego, który zajmuje odmienne stanowisko w sprawie. Niedopuszczalne jest zaś pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Według Rektora, możliwość udostępnienia opinii wyklucza także fakt, że zawiera ona dane osobowe pracowników Uczelni, sposób głosowania i ilość otrzymanych przez poszczególnych kandydatów głosów. Dodatkowo ocenił, że zakres informacji dotyczy stosunków pracowniczych. Kompetencje związków zawodowych określają przepisy Kodeksu pracy. Nie jest to więc informacja publiczna w rozumieniu ustawy.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w K. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Nawiązując do art. 70 Konstytucji RP oraz art. 15 ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym Sąd ocenił, iż [...] Uniwersytet [...] wykonuje zadania publiczne i jego organy są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a odmowa w drodze decyzji. O ile zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić o tym w formie pisma. Sąd zauważył, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wskazano podstawy prawnej, ale w treści kolejnego pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. powołano się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Według Sądu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje obowiązku złożenia wniosku w szczególnej formie. Skoro organ nie rozpoznał wniosku w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo, że skarżąca w treści pisma ponawiającego wniosek na tę ustawę powołała się, przy jednoczesnym zaniechaniu wystąpienia o sprecyzowanie podstawy żądania wniosku, to należało, zdaniem Sądu, uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Nadto, Sąd uznał, że żądana opinia prawna stanowi informację publiczną. Jest nią wszelkiego rodzaju treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego i nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Wówczas powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opinia prawna, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, nie wiąże się z uzyskaniem informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Jest rodzajem informacji o sposobie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej). Sąd ponownie wskazał sposoby i formy załatwienia wniosku, zaznaczając, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji.

W skardze kasacyjnej Rektor [...] Uniwersytetu [...] w K. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art.1 ust.1 w związku z art. 4 ust.1 pkt 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) oraz art. 17 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust.3, ust.4 i ust.5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Z 2010 r. Nr 10, poz.65) polegające na nietrafnym przyjęciu, iż wydana przez radcę prawnego w ramach zewnętrznej kancelarii prawnej, niebędącej organem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, opinia prawna w przedmiocie glosowania nad wyborem komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, stanowi informację publiczną, co stanowi naruszenie art. 17 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust.3, ust.4 i ust.5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zakresie w jakim odnosi się do tajemnicy zawodowej radcy prawnego wykonującego zawód zaufania publicznego, co w sytuacji szerokiego dostępu osób trzecich do treści opinii zawierających informacje przekazane przez klienta w zaufaniu stanowi obejście przepisów o tajemnicy zawodowej radcy prawnego i godzi w wykonywanie zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego

II. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 i art. 149 oraz art. 153 P.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem granic sprawy będącej przedmiotem skargi (bezczynność organu) i objęcie rozstrzygnięciem również kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, a także wyrażenie w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej w zakresie zakwalifikowania opinii prawnej do informacji publicznej

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy. Stwierdzenie, że zakres żądanej przez skarżącą opinii prawnej stanowi informację publiczną bez zweryfikowania treści tej opinii było przedwczesne. Uzasadnienie wyroku nie zawiera należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodził, że Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny prawnej w zakresie dotyczącym uznania opinii prawnej za informację publiczną dokonał merytorycznego i przedwczesnego rozstrzygnięcia wykraczając poza granice sprawy. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Rektor odnotował, że w aktach sprawy nie ma przedmiotowej opinii. Z tego wywodził naruszenia w zakresie ustaleń faktycznych. Podkreślił, że zarzut naruszenia prawa materialnego podniósł z ostrożności procesowej. Zaakcentował, że opinia prawna nie została sporządzona przez organ administracji publicznej, a zatem nie może zostać uznana za informację publiczną. Powtórzył wyartykułowany w odpowiedzi na skargę pogląd, według którego dopiero sprecyzowane w oparciu o opinię stanowisko organu z dnia [...] stycznia 2010 r. stanowi informację publiczną. Powtórzył także tezę o uzyskaniu przez skarżącego, w ten sposób, wiedzy w przedmiocie objętym opinią oraz argumentację o dążeniu skarżącego do uzyskania stanowiska przeciwnika procesowego, a nie dążeniu do realizacji interesu publicznego. Ponowił również treść podstawy kasacji w zakresie tajemnicy zawodowej radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Trafna jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, według której Rektor [...] Uniwersytetu [...] w K. pozostawał w bezczynności wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia opinii prawnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutów proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 149 oraz art. 153 P.p.s.a. Skarga na bezczynność jest możliwa w warunkach art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wynika z tego, że skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, iż skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.) oraz w tych sprawach w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., a także wówczas gdy szczególna ustawa tak stanowi (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 505283; postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSA i wsa 2004/2/30). Jeśli skarga nie jest wniesiona w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., to sąd administracyjny nie jest właściwy. Skarga jest wówczas niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 279/07, ONSA i wsa 2008/6/94). Obowiązkiem sądu administracyjnego do którego wniesiono skargę na bezczynność jest zatem zbadanie dopuszczalności skargi. Odnosi się to także do skarg na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Zakwalifikowanie żądanej informacji jako niemającej cech informacji publicznej skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 167166). Tak więc badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, czy żądana opinia prawna stanowi informację publiczną, nie tylko nie stanowiło naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., ale było konieczne dla przyjęcia przez Sąd, czy możliwa jest merytoryczna kontrola.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Nie było w nich spornej opinii prawnej, ale nie oznacza to, że nie było podstaw do oceny tego dokumentu jako stanowiącego informację publiczną. W aktach sprawy znajdują się pisma na podstawie których można było takiej kwalifikacji dokonać. Chodzi o pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. zawierające żądania oraz pismo Rektora z dnia [...] stycznia 2010 r. zawierające stanowisko organu, a także inne opinie prawne. Na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił, że opinia prawna została wykonana na potrzeby i na zlecenie [...] Uniwersytetu [...] przez radcę prawnego z Kancelarii Prawnej i dotyczyła sposobu głosowania przeprowadzonego przez Radę Wydziału [...] podczas wyboru komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Kierownika Kliniki [...]. Stan faktyczny w tym zakresie był bezsporny i nie wymagał, w sprawie ze skargi na bezczynność, dysponowania tym dokumentem przez Sąd.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast badać zasadności przyjętej postawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506). Wbrew omawianemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne istotne w niniejszej sprawie. Okoliczności istotnymi były fakty związane z dysponowaniem przez Rektora [...] Uniwersytetu [...] opinią prawną, na podstawie której organ dokonał oceny prawidłowości etapu procedury konkursowej przeprowadzonej dla obsadzenia stanowiska kierowniczego w Uniwersytecie. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przedstawił stan sprawy. Trafnie określił żądanie oraz stanowisko Rektora wobec żądania. Precyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadna podstawa materialna skargi kasacyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego nie każda opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej stanowi informację publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Dla przykładu, ocena o celowości wszczęcia przez podmiot publiczny postępowania cywilnego nie jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 590773). Inaczej, co do zasady, potraktować należy opinie prawne służące realizacji publicznych zadań organu reprezentującego podmiot publiczny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 340013). Opinia prawna sporządzona na rzecz rektora państwowej szkoły wyższej, a więc w myśl art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotu reprezentującego państwową osobę prawną – w celu wykonania należących do kompetencji tego organu zadań publicznych, stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkurs prowadzony w celu obsadzenia stanowisk kierowniczych w państwowej szkole wyższej należy do sfery publicznej, zaś udział rektora w tej procedurze jest zadaniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 381/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 322787).

Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej opartej o art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust.2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust.1). W tych postępowaniach rozstrzygnięciu podlegać będzie, czy i w jakim zakresie ograniczyć należy dostęp do opinii sporządzonej przez radcę prawnego, z uwagi na treść art. 3 ust.3-6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz.65 ze zm.) - por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym", PRESSCOM, Wrocław 2009, s. 141.

Rektor nie udostępnił opinii. Przedstawienie rezultatów posłużenia się opinią w piśmie skierowanym do wnioskodawcy nie stanowiło realizacji żądania. Organ nie odmówił udostępnienia opinii w formie decyzji i nie umorzył postępowania. Zachodziły więc przesłanki bezczynności z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236545).

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.