Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 414/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu mandatu karnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Wyrokiem z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 414/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] czerwca 2012 r. M. K. zwrócił się do Wojewody M. z wnioskiem o umorzenie nałożonego [...] stycznia 2012 r. przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w W. mandatu karnego w wysokości 200 zł z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną i majątkową oraz w związku z zajęciem przez Urząd Skarbowy w Z. jego wynagrodzenia za pracę u byłego pracodawcy F. R. B. Sp. z o.o. w Ł.. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w związku z osadzeniem go w jednostce penitencjarnej przez Sąd Rejonowy w Ł. pracodawca zwolnił go z pracy i w chwili obecnej przebywa on na zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda M. odmówił umorzenia tej należności. Wojewoda M. wyjaśnił, że wystawił tytuł wykonawczy na nieuregulowane należności wynikające z grzywny, który został przesłany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. i nie ma podstaw do przypuszczenia, że egzekucja należności budżetowej okaże się bezskuteczna. Mając bowiem na względzie trzyletni okres przedawnienia grzywny, organ stwierdził, iż może ona być przynajmniej w części wyegzekwowana od M. K., a Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie umorzył postępowania egzekucyjnego.

Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) wynika, że możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania.

W ocenie Ministra Finansów na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, iż zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i posiada obecnie ograniczone możliwości płatnicze. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż M. K. posiada działkę o pow. 1106 m² zabudowaną domem o pow. 53 m². W chwili składania wniosku o umorzenie oraz odwołania od decyzji organu I instancji pozostawał osobą bezrobotną otrzymującą zasiłek dla bezrobotnych. Wnioskodawca ukończył jednak szkolenie z zakresu umiejętności poszukiwania pracy, co oznacza możliwość zatrudnienia umożliwiającego uzyskanie dochodów wystarczających na zapłatę grzywny. Zdaniem organu II instancji okoliczności utrudniające lub uniemożliwiające egzekucję należało uznać za przejściowe, biorąc pod uwagę okres przedawnienia należności (3 lata od przyjęcia mandatu).

Organ wyjaśnił, iż M. K. spełnia przesłanki ważnego interesu dłużnika z uwagi na ograniczone ilości własnych środków na zapłatę należności oraz nie spełnia przesłanki bezskuteczności egzekucji ani przesłanki uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności.

Jednocześnie organ podkreślił, że umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

WSA uznał, że w art. 56 u.f.p. wyliczono sytuacje, kiedy możliwe jest umorzenie należności. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których uprawniony organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia, jednak oznacza to dla organu jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek (lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Sąd stwierdził, iż Minister Finansów prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności stwierdzając, że skarżący pozostając długi czas bez pracy, znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i posiada ograniczone możliwości płatnicze. Słusznie również Minister Finansów zauważył, że postępowanie egzekucyjne może okazać się skuteczne, gdyż zobowiązany może podjąć w przyszłości pracę i uzyskać dochód wystarczający na zapłatę grzywny. Biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny (3 lata zgodnie z art. 45 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) oraz kwotę należności, prawdopodobne jest wyegzekwowanie zobowiązania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż postępowanie egzekucyjne zostało umorzone i spełnia on przesłankę do umorzenia przedmiotowej należności, Sąd uznał, że nie chodzi tutaj o umorzenie jakiegokolwiek postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony, ale o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wydanego właśnie w celu ściągnięcia należności, o której umorzenie skarżący wnosi. Organ słusznie zatem podniósł, iż postępowanie egzekucyjne w tej sprawie się nie zakończyło, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. do dnia wydania decyzji nie umorzył postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Wobec tego WSA uznał, że Minister Finansów prawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe, w odpowiednim zakresie i bez naruszania granic swobodnej oceny dowodów odmówił skarżącemu uwzględnienia jego wniosku. Prawidłowo organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przez ważny interes dłużnika należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować należności, a także sytuację ekonomiczną, gdy dochody nie pokrywają koniecznych wydatków. O istnieniu ważnego interesu decydują obiektywne okoliczności ustalone przez organ na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ważnego interesu nie można natomiast utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika o potrzebie umorzenia zobowiązania.

W ocenie Sądu w badanej sprawie organ odmawiając umorzenia należności, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wypełniając ustalone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) reguły postępowania. Wszystkie powoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego sytuacji materialnej zostały przez organ uwzględnione i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem WSA dokonane ustalenia organu są spójne, logiczne i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Wprawdzie twierdzenia organu dotyczące naruszenia interesu publicznego z powoływanych wyżej przyczyn nie zasługują na aprobatę Sądu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć również należy, iż skarżący został w decyzji pouczony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie płatności należności na raty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.. Zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. poprzez błędną interpretację pojęcia ważnego interesu dłużnika;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz w istocie odnosi się tylko do jednej kwestii, a mianowicie naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, iż spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z powyższym przepisem należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

W ocenie Ministra Finansów "(...) wniosek dłużnika spełnia przesłanki ważnego interesu dłużnika, polegającej na ograniczonej ilości własnych środków na zapłatę należności (...)". Jednocześnie zdaniem Ministra Finansów umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa.

Sąd I instancji tego ostatniego poglądu organu nie podzielił, podkreślając, iż art. 56 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy odwołuje się do art. 55, gdy chodzi o ważny interes dłużnika lub interes publiczny i w żadnej mierze nie można wysnuć wniosku, że interes publiczny w przedstawionym przez organ rozumieniu wyklucza możliwość ubiegania się przez skarżącego o przedmiotową ulgę.

Jak z powyższego wynika, według organu oraz Sądu I instancji skarżący spełnia przesłankę do umorzenia należności przewidzianą w art. 56 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy o finansach publicznych.

Stąd też za niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż uchybienie organu w zakresie oceny interesu publicznego nie miało wpływu na wynik sprawy, a ustalenia organu "w kwestiach istotnych dla oceny przedmiotowego wniosku (...) są spójne, logiczne i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów".

Decyzja wydana na podstawie art. 56 ust. 1 omawianej ustawy jest decyzją uznaniową, lecz w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie, to organ ma obowiązek umorzenia wnioskowanej należności. Uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie wynika z użytego w tym przepisie zwrotu "może", lecz z uwagi na użycie zwrotów prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "uzasadnionego przypuszczenia" (pkt 3 art. 56 ust. 1) czy też "ważnego interesu dłużnika" (pkt 5 art. 56 ust. 1).

Skoro jednak Minister Finansów oraz Sąd I instancji uznali, że zachodziła przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy, to trudno podzielić pogląd Sądu I instancji dotyczący prawidłowej oceny wniosku przez organ.

Przyjęcie bowiem poglądu, iż niezależnie od tego, że dłużnik spełnia przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy, to i tak z uwagi na uznaniowy charakter decyzji organ może nie umorzyć należności, podważało ratio legis omawianego przepisu, a nawet prowadziłoby do absurdu, gdyż sprowadzałoby się w istocie do tego, iż ustawodawca całkowicie zbędnie wskazał kryteria umarzania należności. Powinien natomiast ograniczyć się do przyznania Ministrowi Finansów kompetencji do umarzania należności np. "w ważnych przypadkach", co pozwoliłoby Ministrowi Finansów na swobodną ocenę tych przypadków.

Podkreślić przy tym należy, iż w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter, gdyż zakres swobody organu administracji nie może przekraczać granic wynikających z przepisów prawa materialnego.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., gdyż w sprawie doszło do naruszenia tylko przepisów prawa materialnego.