Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 275/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 275/14 oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy C. decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K., odmówił przyznania zwrotnego zasiłku celowego w wysokości 1000 zł, na zakup węgla orzech. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), powoływanej dalej jako "u.p.s.", ponadto wnioskodawca nie korzysta z oferowanej mu bezpłatnej żywności w ramach programu PEAD i marnotrawi własne zasoby finansowe. W ocenie organu sytuacja życiowa wnioskodawcy nie uzasadnia również przyznania zwrotnego zasiłku celowego zgodnie z art. 41 pkt 2 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpoznaniu odwołania S. K., decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji i podzielił ocenę przesłanek odmowy przyznania pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł S. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 275/14 oddalił skargę S. K.. Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenia organu administracyjnego w zakresie sposobu wyliczenia miesięcznego dochodu skarżącego i jego wysokości. W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 41 u.p.s. Sąd podzielił ocenę organu administracyjnego o braku szczególnych okoliczności uzasadniających potrzebę udzielenia pomocy skarżącemu. Ponadto Sąd podkreślił szczególny charakter wnioskowanego świadczenia i konieczność rozważenia czy dochód wnioskodawcy co do zasady umożliwia jego zwrot.

S. K., reprezentowany przez adwokata K. K., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Zarzucono organom niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w całości, które nie zostały pokryte tytułem sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz wniesiono o rozpoznanie sprawy pod nieobecność strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracyjne nie dość wnikliwie ustaliły jakie wydatki miesięcznie ponosi skarżący i ustalając sytuację finansową skarżącego nie uwzględniły wszystkich jego wydatków. Zarzucono także, że nie wzięto pod uwagę stanu zdrowia skarżącego, tj. pozostawania na diecie, dokonując oceny odmowy skorzystania z programu PEAD.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna został oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a.

Istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06 - Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05 - Lex nr 187815). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceny kompletności materiału dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Prawidłowo ustalono na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2008 r. nr [...]), prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, brak jest osób zobowiązanych do udzielenia mu pomocy, ponosi miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania (energia elektryczna – 60 zł, zakup leków – 200 zł) oraz uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 1021,32 zł, w tym renta rolnicza - 817,82 zł i dodatek pielęgnacyjny – 203,50 zł. Prawidłowo też nie odliczono od dochodu skarżącego kwoty zajęcia komorniczego w wysokości 238,95 zł, gdyż nie jest to obciążenie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., o które pomniejsza się dochód.

Uzyskiwany przez skarżącego dochód miesięczny przekracza zatem, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., kryterium dochodowe, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. z 2012 r. poz. 823).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na nieustaleniu przez organy administracyjne wszystkich wydatków miesięcznych ponoszonych przez skarżącego i nieuwzględnieniu ich przy ustaleniu jego sytuacji finansowej nie mogą być w rozpoznawanej sprawie skuteczne. Dokonanie ustaleń, których żąda skarżący kasacyjnie, nie ma wpływu na wysokość miesięcznego dochodu skarżącego, a co za tym idzie ustalenia dotyczące pozostałych wydatków bieżących nie wpływają na przekroczenie kryterium dochodowego. Przekroczenie zaś kryterium dochodowego musi skutkować odmową przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 u.p.s.

Podobnie zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie stanu zdrowia skarżącego, tj. pozostawania na diecie przy ocenie odmowy skorzystania z programu PEAD. Ustalenia te nie mają wpływu na możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego.

Jeśli zaś chodzi o zwrotny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s., to prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych, że interpretując przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnieść ją do zdarzeń okazjonalnych i wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. O przyznaniu zwrotnego zasiłku celowego, tak jak w przypadku specjalnego zasiłku celowego, nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że zwrotny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Na ocenę tę mają wpływ także niesporne okoliczności dotyczące marnotrawienia przez skarżącego własnych zasobów pieniężnych i niekorzystania z oferowanej mu pomocy rzeczowej.

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy administracyjne przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić niesłuszne zaaprobowanie tego stanu rzeczy.

Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie nie można nie zwrócić uwagi na praktykę stosowaną przez organy administracyjne przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy i innych spraw w przedmiocie odmowy przyznania S. K. pomocy społecznej, o których Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu (sprawy o sygn. akt I OSK 2672/14, I OSK 2670/14, I OSK 2986/14 i I OSK 2671/14). S. K. w listopadzie i grudniu 2013 r. wniósł o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego zwrotnego i bezzwrotnego. Jak wynika z akt sprawy swoje prośby o przyznanie pomocy zawarł w kilku pismach: z 4, 6, 18, 19 i 22 listopada oraz z 11 i 12 grudnia. Wszystkie pisma dotyczyły przyznania pomocy na zakup węgla. Zostały one potraktowane jako odrębne wnioski i rozstrzygnięte pięcioma decyzjami w tym samym przedmiocie – odmowy przyznania pomocy na zakup węgla. Nie można oczywiście nie zauważyć tego, że decyzje zostały wydane na różnych podstawach prawnych i rozpoznawały sprawy z wniosków skarżącego pochodzących z różnych dat. Dwie z tych decyzji jako podstawę prawną wydania wskazało art. 39 i art. 41 pkt 1 u.p.s., jedna - art. 39 i art. 41 pkt 2 u.p.s., a dwie - art. 39 i art. 41 u.p.s. Generalnie rzecz ujmując, rozstrzyganie wniosku osoby starającej się o pomoc finansową w postaci zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. nie wyklucza rozpoznania wniosku z punktu widzenia prawa tej osoby do zasiłku określonego w art. 41 u.p.s., gdy ustalone zostanie, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Taką praktykę zastosowały prawidłowo organy administracyjne.

Jednakże mając na uwadze dużą aktywność skarżącego w domaganiu się pomocy społecznej, a także to, że pisma dotyczą tego samego rodzaju pomocy (niezależnie od ilości i rodzaju węgla), nie wydaje się właściwe traktowanie każdego pisma skarżącego jako wniosku wszczynającego odrębną sprawę administracyjną. Zwrócić należy uwagę, że sam skarżący w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. wskazuje, że dotyczy ono wcześniejszych wniosków, tymczasem organ potraktował je jako wniosek wszczynający odrębną sprawę. Bardziej uzasadnione pozostaje z punktu widzenia finansów publicznych, traktowanie kolejnych pism skarżącego w tym samym przedmiocie jako uzupełnienie wniosku i załatwienie ich jedną decyzją. Tym bardziej, że ustawa nakazując wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia po raz kolejny przewiduje sporządzenie tylko aktualizacji wywiadu. Dla wydania omawianych decyzji wywiad środowiskowy był przeprowadzony 3 i 30 grudnia 2013 r. Nie można oprzeć się wrażeniu, że w przypadku skarżącego praktyka stosowana przez organy administracyjne prowadzi do niepotrzebnego tworzenia dodatkowych spraw zwiększając tym samym koszty funkcjonowania organów i niewłaściwie angażując pracowników socjalnych w podejmowaniu działań w ramach pomocy społecznej. Uwagi te nie mają jednak wpływu na prawidłową kontrolę Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.