Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

"Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej"

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/11 w sprawie ze skargi J.C.-G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od J.C.-G. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 443/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.C.-G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku J.C.-G z dnia 12 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej J.C.-G kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 12 lipca 2011 r. J.C.-G, powołując się na art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie jej informacji publicznej w przedmiocie:

1) istnienia, formy, treści oraz daty złożenia oświadczenia woli w sprawie udzielenia zgody przez Rzeczpospolitą Polską wobec Federacji Rosyjskiej na unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., w tym w szczególności istnienia oraz treści wskazanych w ww. oświadczeniu metod rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania lub interpretacji ww. zasad oraz o udostępnienie dokładnej i pełnej treści tego oświadczenia, poprzez przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie oraz poprzez przesłanie jego treści w formie pisemnej;

2) organu Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraził zgodę na złożenie ww. oświadczenia woli oraz osoby, która je złożyła (w tym o jej imienne wskazanie), istnienia oraz podstaw jej umocowania w tym zakresie oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

3) istnienia między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską dwustronnej międzynarodowej umowy, porozumienia lub uzgodnień dotyczących unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

4) charakteru prawnego oraz formy zawartej umowy, porozumienia lub uzgodnień między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską w przedmiocie unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

5) dokładnej i pełnej treści umowy, porozumienia lub uzgodnień, zawartych między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską w przedmiocie unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., w tym w szczególności istnienia oraz treści zawartych w ww. umowie, porozumieniu lub uzgodnieniach metod rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania lub interpretacji ww. oraz o udostępnienie treści tej umowy, porozumienia lub uzgodnień poprzez przesłanie odpisu/kserokopii ww. oraz odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

6) dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) wyrażenia zgody na podjęcie negocjacji odnośnie ww. umowy, porozumienia lub uzgodnień, dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) zawarcia ww. oraz dokładnej daty (dzień, miesiąc, rok) związania się ww. przez Rzeczpospolitą Polskę oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

7) trybu zawarcia i związania się ww. umową, porozumieniem lub uzgodnieniami oraz podstawy prawnej tego trybu (w tym o wskazanie odpowiednich przepisów) oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

8) organu oraz osoby (w tym o imienne wskazanie tej osoby), która wyraziła zgodę na podjęcie negocjacji dotyczących zawarcia ww. umowy, porozumienia lub przyjęcia uzgodnień, istnienia oraz podstaw jej umocowania w tym zakresie oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

9) osób (w tym o imienne wskazanie tych osób), które brały udział w ustalaniu treści ww. umowy, porozumienia, uzgodnień lub oświadczenia woli, istnienia oraz podstaw ich umocowania oraz o przesłanie odpisów/kserokopii dokumentu lub dokumentów, zawierających treści w ww. zakresie;

10) treści oraz istnienia analiz (zarówno tej, o której mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., jak i innych), stanowiących podstawę wyrażenia zgody przez stronę polską na podjęcie współpracy ze stroną rosyjską w zaproponowanym przez nią reżimie prawnym, obejmującym unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn Katastrofy Smoleńskiej, jak również wszelkich innych analiz, z których strona polska korzystała przy podejmowaniu tej decyzji, osób (w tym o imienne wskazanie tych osób) oraz instytucji, które je sporządziły lub przedstawiły oraz o udostępnienie treści tych analiz poprzez przesłanie ww. w formie pisemnej lub przesłanie dokumentu lub dokumentów je zawierających;

11) treści opinii polskich specjalistów (zarówno tych, o których mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., jak i innych), po uzyskaniu których strona polska zdecydowała się na podjęcie współpracy ze stroną rosyjską w zaproponowanym przez nią reżimie prawnym, obejmującym unormowanie zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn Katastrofy Smoleńskiej, jak również wszelkich innych opinii polskich specjalistów, z których korzystała przy podejmowaniu tej decyzji, osób tych specjalistów (w tym o imienne ich wskazanie) oraz zakresu ich specjalizacji oraz o udostępnienie treści tych opinii poprzez przesłanie ww. w formie pisemnej lub przesłanie dokumentu lub dokumentów je zawierających;

12) osób (w tym o imienne wskazanie tych osób) biorących udział w konsultacjach, o których mowa w informacji przygotowanej przez Departament Prawny KPRM, przekazanej zainteresowanej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., jak i innych, które prowadził Prezes Rady Ministrów, rząd RP, ministrowie (razem albo osobno), związanych z wyborem sposobu/podstawy prawnej współdziałania ze stroną rosyjską w zakresie badania Katastrofy Smoleńskiej;

13) podjętych przez Prezesa Rady Ministrów lub rząd Rzeczypospolitej Polskiej działań oraz analizowanych koncepcji (należy wskazać konkretne koncepcje), mających na celu doprowadzenie do:

- przestrzegania przez Federację Rosyjską spoczywających na niej zobowiązań wynikających z przyjęcia jako podstawy unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia przyczyn zdarzenia lotniczego, polegającego na katastrofie polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, kora miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r. Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z dnia 7 grudnia 1944 r. oraz/albo Załącznika 13 do niej oraz usunięcia skutków ich nieprzestrzegania;

- rozstrzygnięcia sporu polsko – rosyjskiego, powstałego wskutek naruszenia ww. zobowiązań spoczywających na Federacji Rosyjskiej, w tym na tle sposobu sporządzenia oraz ustaleń faktycznych zawartych w Raporcie Międzypaństwowego Komitetu Lotniczego MAK dotyczącego przyczyn i okoliczności Katastrofy Smoleńskiej, który został ogłoszony na konferencji w Moskwie w dniu 12 stycznia 2011 r. oraz zmiany jego treści, w tym w szczególności: działań mających na celu zainicjowanie wznowienia badania przyczyn i okoliczności Katastrofy Smoleńskiej w oparciu o punkt 5.13 Załącznika 13 do Konwencji Chicagowskiej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował stronę, że zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny została udzielona w formie konkludentnej. Nie było odrębnej decyzji Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w tej sprawie. Konsultacje w tym zakresie były dokonywane na bieżąco i roboczo, w czasie umożliwiającym natychmiastowe podjęcie badania przyczyn katastrofy, dlatego nie miały formy dokumentów, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie pytania nr 13 poinformowano, że analizowane są koncepcje dalszych działań zapewniających należyte zabezpieczenie interesów Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast bieżące konsultacje prowadzono z kierownictwem Rządowego Centrum Legislacji, Ministerstwa Sprawiedliwości i Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J J.C.-G jej przedmiotem uczyniła bezczynność Prezesa Rady Ministrów, wskazując, że jej wniosek z dnia 12 lipca 2011 r. nie został przez organ rozpatrzony, gdyż nie udzielono żądanej informacji publicznej, pomimo wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 12 lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zainteresowanej zostały udzielone wszystkie informacje, jakie znajdowały się w posiadaniu organu i którymi organ dysponuje.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Chodzi zatem nie tylko o treści dokumentów urzędowych, lecz także o informacje znane przedstawicielom władz publicznych, choćby nie utrwalono ich na dostępnym nośniku informacji, mające charakter wiążących ustaleń bądź zamierzeń, wyrażonych jedynie w sposób werbalny i przyjętych do stosowania w formie ustnej. Istotne bowiem jest, by informacja publiczna istniała w sferze faktów i wiązała się z działalnością organu władzy publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną będzie każda wiadomość będąca w posiadaniu władz publicznych, w szczególności dotycząca bezpośrednio sfery działalności tych władz, a więc zarówno ta, której nadano formę dokumentu urzędowego, jak i ta, której wprawdzie nie utrwalono w sposób oficjalny na dostępnych nośnikach informacji, ale istniejąca w sferze faktów, znana piastunom organów władzy publicznej bądź osobom działającym z ich upoważnienia, jako niefunkcjonująca w obiegu publicznym, mogąca być udostępnioną w sposób werbalny w formie ustnego przekazu osobom zainteresowanym, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej. Artykuł 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia informację publiczną, która ma postać dokumentu urzędowego, od informacji publicznej, która istnieje w innej formie, choćby ustnej, co w żaden sposób nie odbiera jej przymiotu informacji publicznej. Niezależnie jednak od formy, w jakiej istnieje informacja publiczna, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym (nie została upubliczniona), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery stosunków zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej w relacji z Federacją Rosyjską, w tym przypadku związanych – najogólniej rzecz ujmując – z ustalaniem przyczyn katastrofy polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., odnoszą się zatem do sfery faktów obejmujących działalność organu władzy wykonawczej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1, będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw w polityce zagranicznej, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z rozpoznawanej sprawy wynika jednak, że żądane przez skarżącą informacje publiczne nie zostały utrwalone w formie oficjalnych dokumentów urzędowych, co jednocześnie nie oznacza, że informacji tych nie ma. Skoro bowiem – jak twierdzi organ – zgoda strony polskiej na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny przy ustalaniu przyczyn katastrofy polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., została udzielona w formie konkludentnej, to wynika z tego, że były poczynione w tym zakresie ustalenia, choćby – jak należy przyjąć – per facta concludentia, między przedstawicielami Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej, które nawet jeśli nie zostały utrwalone na jakimkolwiek nośniku informacji, tworzą sferę faktów znanych przedstawicielom władz, a tym samym mają charakter informacji, które – jako informacje publiczne, niefunkcjonujące w obiegu publicznym – winny podlegać udostępnieniu na wniosek. Nawet jeśli zgoda strony polskiej na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny przy ustalaniu przyczyn tego tragicznego zdarzenia została wyrażona w sposób dorozumiany (konkludentny), okoliczność ta świadczy o podjęciu przez przedstawicieli władz ustnych ustaleń i zamierzeń, a tym samym wskazuje na istnienie informacji w żądanym zakresie – informacji znanych przedstawicielom władz, które – jako związane ze sferą faktów publicznych – powinny zostać udostępnione. Nie można natomiast w takiej sytuacji przyjąć, że żądanej informacji publicznej nie ma, skoro – pomimo nieutrwalenia jej na dostępnym nośniku informacji – informacja ta jest wiadomym i znanym organowi faktem. Toteż realizacja wniosku skarżącej powinna nastąpić poprzez udostępnienie jej w sposób werbalny w formie ustnego przekazu wyjaśnień w interesującym ją zakresie, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej.

Sąd i instancji dodał, że jeśli jednak organ miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przypadku istnienia wątpliwości, Prezes Rady Ministrów winien zawiadomić skarżącą o konieczności sprecyzowania wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. co do sposobu i formy jego realizacji, zakreślając skarżącej 14 – dniowy termin z rygorem, jaki wynika z powyższej normy prawnej. Gdy zainteresowana w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Jeśli natomiast wnioskodawczyni, ustosunkowując się do wezwania, sprecyzuje swoje żądanie, wtedy winno dojść do rozpatrzenia wniosku.

W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie natomiast informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czy nie pozostaje w bezczynności). Pismo z dnia 3 sierpnia 2011 r. Zastępcy Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, informujące stronę, że zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny została udzielona w formie konkludentnej, nie może być w świetle powyższych rozważań uznane za czynność materialno – techniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej. Toteż Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku J.C.-G z dnia 12 lipca 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 149 § 1 Ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz

naruszenie art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy nie

wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (daiej: "Uodip"),

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za czynność materialno-techniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, a w szczególności powodów dla których sąd uznał, iż udzielona odpowiedź jest wymijająca bądź odmowna, co miałoby skutkować pojawieniem się stanu bezczynności po stronie organu wezwanego do udzielenia informacji publicznej,

3) art. 133 § 1 Ppsa polegające na przyjęciu przez Sąd istnienia

okoliczności świadczących o podjęciu przez przedstawicieli władz ustnych

ustaleń i zamierzeń odnośnie do zastosowanego przez Federację Rosyjską

reżimu prawnego badania przyczyn katastrofy, a tym samym wskazujących

na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt

sprawy nie wynika, jakoby takie okoliczności istniały i co więcej w udzielonej

stronie informacji organ informował o braku takich informacji, a w

konsekwencji tego naruszenia uznanie przez Sąd, że organ posiadał

wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był obowiązany do ich

udostępnienia.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 4 ust. 3 Uodip w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z

art. 1 ust. 1 Uodip w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6

ust. 2 Uodip poprzez błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu

powyższej regulacji, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności

prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada,

2) art. 14 ust. 2 Uodip poprzez jego błędne zastosowanie do

takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje

się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż nie można mu przypisać bezczynności, bowiem pismami z dnia 12 kwietnia, 15 czerwca, 3 sierpnia oraz 30 sierpnia 2011 r. udostępnił stronie wszystkie posiadane informacje publiczne będące przedmiotem wniosku z dnia 12 lipca 2011 r., co wyłącza możliwość zastosowania art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa, a także w zw. z art. 13 ust. 1 Uodip i art. 21 Uodip i uwzględnienia skargi, tym samym uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Fakt przekazania informacji potwierdziła zresztą sama strona m.in. na str. 9 wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. popadając tym samym w sprzeczność wobec zgłoszonego zarzutu bezczynności organu. Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie zadowalać zainteresowanego. Jeżeli zatem organ udzielił odpowiedzi, która może nawet nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, wówczas nie pozostaje on w bezczynności. Dodatkowo wskazał, iż pierwszy wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony rok po katastrofie. Normalnym stanem jest zatem, iż wobec braku dokumentacji w tym przedmiocie (z przyczyn wyżej wskazanych, a także mnogości roboczych i niedokumentowanych spotkań lub konsultacji), organ nie jest w stanie odtworzyć wszystkich faktów, które miały miejsce, w szczególności wskazać jaka była dokładna treść rozmów oraz imion i nazwisk osób, które brały w nich udział.

Ponadto organ wskazał, iż Sąd orzekający w I instancji nie wyjaśnił dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za czynność materialno-techniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, czym niewątpliwie naruszył przepis postępowania art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia faktyczne poznanie motywów kierujących sądem orzekającym w I instancji. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie wyjaśnił co, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, oznacza udzielenie "stosownej" informacji. Takie wytyczne Sądu I instancji należy uznać za tym bardziej niewystarczające (a tym samym prowadzące do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy), że organ w toku całego postępowania (zwłaszcza w odpowiedzi na skargę z dnia 13 grudnia 2011 r. i przywołanych tam pismach organu do strony z dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz 21 października 2011 r.) wskazywał, że wszystkie wnioskowane przez stronę, a posiadane przez siebie informacje publiczne przekazał.

Organ podniósł również, że Sąd wydając zaskarżony wyrok wyszedł poza ramy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w przedmiotowej sprawie istniały okoliczności świadczące o podjęciu przez przedstawicieli władz "ustnych ustaleń i zamierzeń", które wskazywałyby na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, w szczególności mając na uwadze, że zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny została wyrażona w formie konkludentnej - vide: dorozumianej, tj. przy braku wyraźnego, choćby werbalnego (a więc przy braku "ustnych ustaleń i zamierzeń") oświadczenia woli. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby żądane przez stronę informacje były wiadomym i znanym organowi faktem, w szczególności biorąc pod uwagę, że organ wyraźnie wskazał, że nie jest w ich posiadaniu.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, że tak na gruncie polskiej Konstytucji, jak i w odniesieniu do przepisów unijnych, dostęp do informacji publicznej wiąże się nierozerwalnie z dostępem do informacji zapisanej na nośniku informacji, niezależnie od charakteru tego nośnika (papier, nośniki magnetyczne, optyczne, elektroniczne, jak płyta CD/DVD, dysk twardy komputera, tzw. dysk zewnętrzny, karta pamięci, pendrive itp.). Zakres pojęciowy definicji dokumentu (nośnika informacji) będzie z całą pewnością ewoluować wraz z rozwojem społeczeństwa informacyjnego. Aby jednak istnieć w sposób możliwy do udostępnienia innym osobom, informacja publiczna musi być zachowana na jakimkolwiek materialnym nośniku informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 Ppsa, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do skierowanych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów o charakterze procesowym. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011r. II FSK 775/10 LEX nr 964529 i z dnia 10 stycznia 2012r. I FSK 319/11 LEX nr 1122853).

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza podstaw skargi kasacyjnej doprowadziła do wniosku, że zasadne są wszystkie jej zarzuty natury procesowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny sprawy, w oparciu o który wydał skarżone rozstrzygnięcie ustalił w sposób budzący poważne wątpliwości, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie motywów tych ustaleń.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czytamy m.in. cyt. " Z rozpoznawanej sprawy wynika jednak, że żądane przez skarżącą informacje publiczne nie zostały utrwalone w formie oficjalnych dokumentów urzędowych, co jednocześnie nie oznacza, że informacji tych nie ma. Skoro bowiem – jak twierdzi organ – zgoda strony polskiej na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny przy ustalaniu przyczyn katastrofy polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r., została udzielona w formie konkludentnej, to wynika z tego, że były poczynione w tym zakresie ustalenia, choćby – jak należy przyjąć – per facta concludentia, między przedstawicielami Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej, które nawet jeśli nie zostały utrwalone na jakimkolwiek nośniku informacji, tworzą sferę faktów znanych przedstawicielom władz, a tym samym mają charakter informacji, które – jako informacje publiczne, nie funkcjonujące w obiegu publicznym – winny podlegać udostępnieniu na wniosek ".

Z przytoczonego fragmentu wynika, że Sąd I instancji przyznaje że brak jest dokumentów urzędowych z których wynikałaby informacja wnioskowana przez skarżącą, jednak twierdzi że brak dokumentów nie oznacza że Prezes Rady Ministrów informacją taką nie dysponuje. Informacje te zdaniem Sądu mają wynikać z ustaleń stron co do tego jak rozumieć wyrażoną przez stronę polską w formie konkludentnej zgodę na zastosowanie przez Rosję reżimu prawnego przy ustalaniu przyczyn katastrofy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powołuje dowodów na potwierdzenie swoich ustaleń, nie przedstawia żadnej argumentacji swojego stanowiska. Uwzględniając fakt, że dowodów takich w aktach sprawy brak, należy stwierdzić że wyprowadzone przez Sąd wnioski stanowią w istocie przypuszczenia i są zupełnie dowolne, przez co naruszony został art. 133 §1 Ppsa.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że z akt sprawy nie wynika aby w sprawie istniały okoliczności świadczące o podjęciu przez władze " ustnych ustaleń i zamierzeń ", które wskazywałyby na istnienie informacji innej niż przekazana wnioskodawcy.

W tym miejscu celowe wydaje się wyjaśnienie, iż oświadczenia dorozumiane to oświadczenie wyrażone w postaci niejęzykowej. Dzielą się one na dwie grupy, pierwsza obejmuje sytuacje gdy sposób znaczenia określonego zachowania strony ustaliły wspólnie, druga dotyczy sytuacji gdy nie ma reguł pozwalających zinterpretować określone zachowanie. Nabiera ono określonego znaczenia wyłącznie w pewnym kontekście, okolicznościach. W takich sytuacjach oświadczeniami są pewne gesty, ruchy itp. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zgoda na zastosowany przez Federację Rosyjską reżim prawny wyrażona została w tej drugiej formie, a to z uwagi na nadzwyczajność i tragizm w jakim przyszło do wyrażenia zgody. Zobowiązywanie w tej sytuacji organu, ( bo do tego sprowadza się wyrok Sądu I instancji ) do tworzenia materiałów na okoliczność jak należy rozumieć zgodę konkludentną wydaje się zupełnie niezrozumiałe ale i też niezgodne z przyjętą w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wykładnią pojęcia " informacja publiczna".

Od dawna utrwalony jest bowiem pogląd, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003r. II SA4059/02 Lex Polonica nr. 361165 stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie wykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji doprowadziłoby do tworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku w innej postaci niż przekazana wnioskodawczyni w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011r. i w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011r. Prowadziłoby zatem do preparowania informacji nowej, "pod wniosek " w oparciu o interpretację określonych gestów, zachowań osób obecnych na miejscu katastrofy. Pomijając fakt iż ocena ta z racji silnych emocji i atmosfery panującej na miejscu zdarzenia obarczona byłaby ryzykiem dużego błędu, to i dotyczyłaby sfery postrzeganej odmiennie przez różne osoby, co pozbawiałoby tak wytworzoną informację waloru obiektywizmu.

Udostępnienie informacji na wniosek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Jak wynika z wniosku z dnia 12 lipca 2011r. dotyczył on przekazania kserokopii dokumentu lub dokumentów zawierających treści określone w pkt. 1- 11 wniosku oraz wykazu osób i działań, wymienionych w pkt.12 – 13 wniosku.

W myśl art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2011r. i z dnia 3 sierpnia 2011r. wnioskodawca został poinformowany, przez organ że Prezes Rady Ministrów nie posiada dokumentów żądanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, że zgoda na reżim prawny zastosowany przez Federację Rosyjską została udzielona w formie dorozumianej. Jednocześnie organ udzielił wyjaśnień w zakresie pkt. 12 i 13 wniosku. W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających podważyć stanowisko organu co do tego, że istnieją dokumenty potwierdzające okoliczności wyrażenia zgody, jak też umowy, porozumienia lub uzgodnienia dotyczące unormowania zasad organizacji i prowadzenia badań oraz ustalenia zdarzenia lotniczego w dniu 10 kwietnia 2010r. w Smoleńsku.

Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że Prezes Rady Ministrów pozostaje w bezczynności, skoro organ poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu dokumentów wymienionych we wniosku w pkt. 1 – 11.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że z bezczynnością organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnia jej , nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także wyjaśnienia dlaczego zdaniem Sądu przekazane informacje nie zostały uznane jako czynności materialno – techniczne dowodzące o udostępnieniu informacji w zakresie w jakim organ nią dysponował. Powyższe nieprawidłowości uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku i uzasadniają zarzut naruszenia przez Sąd art. 149 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa.

W postanowieniu z dnia 28 lutego 2012r.II FSK 182/12 LEX nr 1116125 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwość uzasadnienia wyroku wówczas może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Już z samego brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu w/wym przepisu musi zostać utrwalone oraz podpisane przez funkcjonariusza publicznego.

Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.

Jak powiedziano wcześniej informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie , a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 Ppsa uwzględnił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie na podstawie akt ustali stan faktyczny sprawy i oceni czy w rozpoznawanej sprawie można skutecznie postawić organowi zarzut bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, mając na uwadze treść pism organu będących odpowiedzią na wniosek strony. Oceni też czy pisma te stanowią i w jakiej części czynność udzielenia informacji, zaś w przypadku oceny negatywnej uzasadni wyczerpująco swoje stanowisko w tym zakresie.

Ponieważ jak stwierdzono wcześniej stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz.1349 ze zm ).