Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 306/05 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 306/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 21 października 2004 r. P. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został złożony w dwóch pismach, w których wnioskodawca sprecyzował zakres żądanych danych jak i przedział czasowy, za który się ich domaga.

W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca został zobowiązany do wykazania, w terminie 7 dni, interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. W zakreślonym terminie P. J. nie wykazał interesu publicznego.

W dniu [...] Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej, przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewskazanie interesu publicznego. W ocenie organu I instancji strona podmiotowa, ani też przedmiotowa badanej sprawy nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z występowaniem w sprawie interesu publicznego.

Wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji administracyjnej, P. J. w dniu 1 grudnia 2004 r., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] pismo, w którym w 24 punktach zażądał "sprostowania i uzupełnienia" decyzji wydanej w I instancji.

W wyniku rozpatrzenia dowołania w dniu [...] wydana została przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NSA wskazał, iż pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

W kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. usprawniałoby działanie jego organów.

W ocenie organu II instancji, udzielenie przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przetworzonej informacji publicznej jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania tego Sądu, bądź też sądownictwa administracyjnego w ogólności. Charakter zatem, czy pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji,

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zbadaniu z urzędu kwestii istnienia interesu publicznego, stwierdził, iż w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał. Zainteresowany nie zamierza wykorzystywać przetworzonych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że jest ona nieuzasadniona.

W ślad za argumentacją powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Sąd podkreślił, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadząc postępowanie odwoławcze badał z urzędu, czy występuje interes publiczny uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i udzielenie jej skarżącemu. Po zbadaniu z urzędu tej kwestii organ wykazał po stronie skarżącego brak interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał, że skarżący nie zamierza wykorzystać żądanych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] oraz nie dysponuje możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych w instytucji państwa.

Brak zaś po stronie skarżącego interesu publicznego powoduje, iż należało wydać decyzję odmawiającą udostępnienia mu przetworzonej informacji publicznej. Zdaniem Sądu, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP i art. 11 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) jest chybiony.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego zatytułowanego "żądanie sprostowania i uzupełnienia decyzji" jako odwołania od decyzji organu I instancji Sąd wskazał, iż w myśl art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie, Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2000, s. 514, teza 4).

W ocenie Sądu analiza pisma procesowego z dnia 1 grudnia 2004 r. prowadzi do wniosku, iż wyraża ono niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ prawidłowo zakwalifikował to pismo jako odwołanie i nie naruszył przepisów art. 111 i art. 127 Kpa.

W przekonaniu Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 9, 77, 107 Kpa, albowiem zaskarżona decyzja wydana została w wyniku postępowania, w którym skarżący uczestniczył, po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę,

Powyższy wyrok zaskarżył w całości skarżący P. J., reprezentowany przez r. pr. B. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny oraz że informacja publiczna wymaga istnienia interesu publicznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawo do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem informacje jakie zostały przetworzone z uwagi na interes publiczny. Żądanie przez organ wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 2, 7, 36, 61 Konstytucji RP oraz art. 5 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 145 i 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu przez Sąd skargi, zamiast uchylenia decyzji organów dwu instancji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, bowiem zgodnie z art. 183 ustawy ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Z uwagi na związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej jej sporządzenie obwarowane zostało tzw. przymusem adwokacko-radcowskim, który w założeniu ustawodawcy stanowić ma gwarancję procesową sporządzenia skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający Sądowi II instancji kontrolę podniesionych zarzutów. Kontrola ta staje się możliwa gdy w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wykaże jaką postać miało to naruszenie i na czym konkretnie polegało, zaś w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania zostanie wyraźnie wykazane jakie przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi zostały naruszone oraz że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie chociaż w swoim petitum nie wskazuje przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, powołuje obydwie podstawy kasacyjne.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na podstawie wymienionej w pkt 1 art. 174 ppsa, jak i na podstawie wskazanej w pkt 2 tego przepisu, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 2 września 2005 r. FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120). Zarzut naruszenia przez sąd orzekający przepisów postępowania dotyczy art. 174 i art. 145 ppsa.

Pierwszy z wymienionych przepisów, na co wskazywano wcześniej określa podstawy skargi kasacyjnej i nie miał zastosowania w postępowania przed sądem I instancji.

Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa odnosi się do przepisów regulujących postępowanie przed sądem rozstrzygającym sprawę. Wymieniony przepis adresowany jest do pełnomocników, którym powierzone zostało sporządzenie skargi kasacyjnej, co oznacza, że niezastosowanie się do jego dyspozycji może wynikać wyłącznie z działań tychże pełnomocników.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 ppsa polegający na niewydaniu przez Sąd wyroku uchylającego zaskarżoną decyzją.

Należy zauważyć, że wymieniony przepis określa trzy powody skutkujące uchyleniem w całości lub w części zaskarżonej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak z jakiej przyczyny Sąd winien uwzględnić skargę.

Z uwagi na podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, uzasadnione wydane się twierdzenie, że zdaniem pełnomocnika, przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji powinno być naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1a ppsa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego odnosi do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana w sprawie wykładnia tego przepisu jest prawidłowa.

Zasadą statuowaną w analizowanym przepisie jest uprawnienie każdego do uzyskania informacji publicznej. Jeżeli jednak żądanie udostępnienia informacji publicznej wiąże się z jej przetworzeniem, wymagającym czasu i dużego nakładu pracy ze strony pracowników podmiotu będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wówczas uzyskanie takiej informacji wymaga uzasadnienia żądania poprzez wykazanie przez wnioskodawcę, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi wykazać, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, lecz mają szczególnie istotne znaczenie dla sposobu realizowania zadań przez Państwo.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej tylko żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania, że jest to informacja szczególnie istotna dla interesu publicznego.

W tej sytuacji należy zgodzić się z sądem I instancji, że w sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnej istotności informacji żądanej przez skarżącego dla interesu publicznego. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuzasadniony. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają wymogów prawidłowo określonej podstawy skargi.

Nie można bowiem uznać, że przywołanie w skardze kasacyjnej treści różnych przepisów prawa, które naruszył sąd orzekającym, bez wskazania na czym naruszenie to polegało, i jaki związek miało ze sprawą, dyskwalifikuje tak postawiony zarzut jako podstawę kasacyjną w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów na podstawie art. 184 ww. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.