Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W dniu 19 czerwca 2015 r. K. K. przesłał na adres poczty elektronicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosków i umów o dofinansowanie projektów: budowa bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w L., budowa bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w L. etap II, budowa ścieżki rowerowej z infrastrukturą towarzyszącą na lewym brzegu Zbiornika Z. - etap II, III i IV, rozbudowa infrastruktury turystycznej na Słonecznym Wrotkowie nad Z. Z. w L. - etap III oraz Europejska Stolica Turystyki Rowerowej w L.. Zażądał równocześnie, aby informacja została przesłana na adres poczty, z którego wysłano wniosek.

Odpowiadając na wniosek Marszałek Województwa w dniu 24 lipca 2015 r. przesłał na wskazany przez K. K. adres poczty elektronicznej skany umów o dofinansowanie projektów, których dotyczył wniosek. Jednocześnie przesłano wnioskodawcy pismo z dnia 24 lipca 2015 r., w którym poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który Marszałek Województwa w pełni aprobuje, wnioski o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Marszałka Województwa w zakresie wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. W ocenie skarżącego organ administracji nie odpowiedział na wniosek czym naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze naruszenie tych przepisów skarżący zażądał zobowiązania Marszałka Województwa do udzielenia wszystkich informacji udostępnienia których domaga się w wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. oraz zasądzenia od organu administracji zwrotu niezbędnych kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z oceną Marszałka Województwa, iż wnioski o dofinansowanie, które w niniejszej sprawie pochodzą od Gminy L. stanowią dokumenty prywatne nie podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu o dofinansowanie Gmina L. działała bowiem na podstawie przepisów prawa, a treść jej wniosków o dofinansowanie stanowi oświadczenie woli i zostało podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Zatem w świetle unormowania art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego wnioski o dofinansowanie stanowią dokumenty publiczne a nie prywatne. Mając zatem na uwadze to, że Marszałek Województwa jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i posiada informacje, których dotyczy wniosek z dnia 19 czerwca 2015 r., a które w pełni stanowią informacje publiczne i nie udziela ich skarżącemu, stwierdzić należy, iż pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. Skarga jest zatem w pełni zasadna.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zalicza się on do grona podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc zobowiązany do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej. Takiego charakteru nie posiadają jednak wnioski do dofinansowanie, których udostępnienia żąda skarżący. Powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano pogląd, iż wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty ubiegające się o uzyskanie dofinansowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu zarówno w toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy o udzielenie dofinansowania. Dotyczy to także sytuacji, w których wniosek o dofinansowanie stanowi następnie załącznik do umowy o udzielenie dofinansowania. Należy bowiem odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wyłącznie dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W ocenie organu administracji nie ulega wątpliwości to, że pogląd o braku możliwości udostępnienia wniosków o dofinansowanie złożonych w konkursie dotyczy zarówno beneficjentów będących podmiotami prywatnymi, jak i publicznymi. Wnioski o dofinansowanie składane przez jednostki samorządu terytorialnego pochodzą od organów władzy publicznej i są podpisywane przez ich przedstawicieli. Jednakże charakter tych wniosków i cel, w jakim są składane, wyklucza uznanie ich za informację podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o dofinansowanie składany w konkursie nie jest bowiem oświadczeniem, którego celem jest urzędowe zaświadczenie, poświadczenie, czy ustalenie jakiegokolwiek stanu rzeczy, lecz uzyskanie źródła finansowania dla określonej inwestycji, jako realizującej określone kryteria dostępowe, merytoryczne i strategiczne. Przy czym charakter wniosku składanego przez podmiot publiczny oraz podmiot prywatny jest tożsamy. Nie ma zatem znaczenia, czy o dofinansowanie wnioskuje podmiot prywatny, czy też podmiot publiczny, działając w sferze dominium. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.) wszelkie dokumenty przedkładane przez wnioskodawców do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej. W ramach zaś konkursu 06/RPOWL/7.1/2010 istnieje w dalszym ciągu lista rezerwowa projektów, opublikowana na stronie internetowej. Projekty te nadal mogą, choć jedynie potencjalnie, uzyskać dofinansowanie. Oznacza to, że wnioski o dofinansowanie wybrane w tym konkursie nie podlegają udostępnieniu ze względu na unormowanie art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r., w ramach konkursu nie zawarto bowiem jeszcze wszystkich umów. Marszałek Województwa zwrócił również uwagę na to, że art. 30a ust. 2 u.z.p.p.r. zobowiązuje instytucje do publikowania listy projektów wybranych do dofinansowania w konkursie. Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest zatem do udostępnienia informacji dotyczących udzielonego dofinansowania, w prawem przewidziany sposób i w prawem przewidzianym zakresie. Obowiązek ten został przez Marszałka Województwa zrealizowany, gdyż listy projektów wybranych do dofinansowania opublikowano na stronie internetowej RPO WL. Z tych względów Marszałek Województwa uznał skargę za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do unormowania art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) organem samorządu województwa jest zarząd województwa, który, zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, jest organem wykonawczym województwa. Artykuł 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi zaś, że marszałek województwa przewodniczy zarządowi województwa. Nie może budzić więc wątpliwości to, że marszałek województwa jako przewodniczący zarządu województwa, to jest organu wykonawczego samorządu województwa, reprezentuje organ władzy publicznej, a zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W artykule pierwszym ustępie pierwszym ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Ustęp drugi cytowanego przepisu stanowi zaś, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Takim przepisem w sprawie niniejsze jest art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). Zgodnie z nim, wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym sformułowanie "wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p. Oznacza to, że po zawarciu w ramach konkursu umów o dofinansowanie udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będą jedynie dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2487/11 i z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Udostępnieniu nie będą zatem podlegać dokumenty prywatne. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (po. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 189/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 930/13, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 – wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zawiera on bowiem określony zbiór danych wytwarzanych przez dany podmiot, który nadal pozostaje jego dysponentem. Jednak z uwagi na fakt, że wniosek taki zostaje złożony w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych i stanowi podstawę ich przyznania, to może zawierać określone informacje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 930/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem wniosek o dofinansowanie złożony przez określony podmioty stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci. Nie powoduje to bowiem, że nabiera cech dokumentu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Skoro zatem wniosek o dofinansowanie nie jest sam w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie tej ustawy mogą jednak podlegać te zawarte w nim informacje, które mają cechę informacji publicznej. W tym jednak przypadku skarżący domagał się udostępnienia wniosku w całości, którego organ nie był zobowiązany udostępnić. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sądowi znany jest również pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r., ( I OSK 752/14 opubl. w CBOSA ), w którym przyjmuje się, że dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia charakter dokumentu, podlega on, co do zasady, udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela wcześniej przytoczone poglądy przyjmując, że udostępnieniu podlegają te informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, które mają charakter informacji publicznej, nie zaś wniosek w całości. Ze względu natomiast na to, iż skarżący nie domagał się konkretnych zawartych w nich informacji, przyjąć trzeba, że Marszałek Województwa nie pozostawał w bezczynności nie tylko ze względu na to, iż udostępnił żądane przez skarżącego umowy w sposób zgodny z wnioskiem z dnia 19 czerwca 2015 r. Jeżeli bowiem wniosek o dofinansowanie jako całość nie ma charakteru informacji publicznej to nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.