Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Firma A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Firma A do wydania aktu albo dokonania czynności odnośnie pkt II-VI wniosku M. H. z dnia [...] lipca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że Firma A dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia pkt II-VI wniosku M. H. z dnia 17 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Firma A na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie [...]

Wnioskiem z dnia 17.07.2018 r. skierowanym do Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w S. (dalej PGM) M. H. domagał się udzielenia informacji publicznej dotyczącej:

I. sumarycznej kwoty nagród i premii wypłacanych wszystkim pracownikom PGM w

okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, w ujęciu

rocznym, za lata 2015-2018;

II. zestawienia pracowników (imion, nazwisk i stanowiska) PGM pełniących funkcje

publiczne z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w

roku 2014-2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania;

lii. wynagrodzenia brutto za czerwiec 2018 r. każdego z pracowników PGM pełniących funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tego wynagrodzenia ze wszystkimi dodatkami z

rozbiciem na dodatki: specjalne, funkcyjne i stażowe;

IV. zestawienia pracowników PGM pełniących funkcje publiczne (imiona, nazwiska i

stanowisko) z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy

ukończonego kierunku studiów lub szkoły (specjalność, ewentualnie nazwa kierunku

ukończonych studiów podyplomowych) według podanego we wniosku wzoru;

V. zestawienia pracowników PGM niepełniących funkcji publicznych ze wskazaniem

stanowiska pracy oraz komórki, w której dany pracownik pracuje (bez imion i nazwisk),

VI. zestawienia pracowników PGM (bez imion i nazwisk) niepełniących funkcji

publicznych z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w

latach 2014-2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania.

2.

W dniu 20.07.2018 r. PGM sp. z o.o. w S. odpowiedziało na powyżej opisany wniosek M. H.. Podało, że pracownikiem pełniącym funkcję publiczną jest wyłącznie prezes zarządu tej spółki. Wskazana została wysokość jego wynagrodzenia w czerwcu 2018 r. oraz podano jego wykształcenie. Odpowiedź na wniosek zawierała także zestawienie pracowników, którzy w ocenie PGM nie pełnią funkcji publicznych.

Są oni zatrudnieni w trzech działach (księgowości, administracji i technicznym). Nadto, podano zestawienie wypłaconych nagród w latach 2014-2018.

3.

M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucana bezczynność dotyczyła braku udzielanie informacji na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 17.07.2018 r. Skarga wskazywała, że nadesłana w dniu 20.07.2018 r. odpowiedź nie była powiązana z treścią wniosku i nie zawierała merytorycznego ustosunkowania się do zgłoszonego żądania. Skarżący domagał się zobowiązania PGM do udostępnienia informacji publicznych objętych treścią przedstawionego wyżej wniosku, nałożenia na organ grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

4.

W odpowiedzi na skargę PGM sp. z o.o. w S. żądała oddalenia skargi. Spółka podała, że pytanie skarżącego dotyczące osób pełniących funkcję publiczną, odnosiło się jedynie do jednej osoby (prezesa zarządu), i taką informację przesłano na adres e-mail skarżącego, odsyłając jednocześnie do BIP, który zawiera dane objęte wnioskiem. W ocenie strony przeciwnej, z przedstawionego powodu, bezprzedmiotowe było udzielanie odpowiedzi na punkty II-IV wniosku.

W zakresie, w którym wniosek dotyczył osób niepełniących funkcji publicznych PGM podawał, że zatrudnia 13 pracowników administracji w 3 komórkach organizacyjnych. W tej sytuacji przyporządkowanie pracownikom wysokości przyznanych im nagród pozwoliłoby na ich identyfikację, na co pracownicy nie wyrażają zgody, z uwagi na naruszenie prywatności. Dlatego też Spółka uważa, że w żądanym zakresie informacje nie powinny być udostępnione.

PGM podnosił, że przygotował i przesłał skarżącemu informacje w zakresie zestawienia wypłaconych nagród w latach 2014-2018 r., a także zestawienie pracowników pełniących funkcje publiczne (z podaniem wynagrodzenia za czerwiec 2018 r.) i niepełniących funkcji publicznych (bez otrzymanych przez te osoby nagród). Mimo to skarżący złożył skargę na bezczynność.

Spółka zwróciła nadto uwagę, że mimo, iż jedynym właścicielem Spółki PGM jest Gmina S., to zarządzanie mieszkaniowym zasobem tej Gminy stanowi jedynie niewielką część działalności Spółki. Zarządza ona bowiem ponad 90 wspólnotami mieszkaniowymi na terenie S. i prowadzi działalność, która nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.

5.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika zgłosiło Stowarzyszenie [...], podzielając stanowisko skargi. Postanowieniem z dnia 12.10.2018 r. sąd dopuścił to Stowarzyszenie do udziału w sprawie we wskazanym charakterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Złożona w tej sprawie skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., póz. 1330; dalej u.d.i.p.) osoby prawne, w których jednostki

samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o

ochronie konkurencji i konsumentów, są zobowiązane do udostępnienia informacji

objętych powołaną ustawą. W kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu to, iż Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w S. jest spółką, której jedynym udziałowcem jest Gmina S. (k. [...]). Już z powyższego względu nie budzi wątpliwości fakt, że PGM w S. jest zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, z mocy cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nadto, podkreślenia wymaga to, że zasadniczym przedmiotem działalności tej Spółki jest m.in. wykonywany w imieniu i na rzecz Gminy S. zarząd mieszkaniowym zasobem komunalnym oraz lokalami stanowiącymi własność Gminy (k. 42 akt sądowych). Wg wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym, PGM sp. z o.o. wykonuje także usługi z zakresu opieki socjalnej, ochrony zdrowia oraz opieki społecznej (k. 42). Przedstawione rodzaje działalności Spółki są bez wątpienia zadaniami publicznymi. Przez pojęcie to rozumieć bowiem należy przedsięwzięcia, które służą ogółowi, dobru ogółu, z zasady efekty ich realizacji są dostępne publicznie, i z uwagi na swoje znaczenie dla ogółu są realizowane w sposób ciągły. Skoro więc zakres działalności Spółki obejmuje wykonywanie zadań publicznych, to przemawia to

dodatkowo za objęciem tego podmiotu obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p. (por. art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy). Bez znaczenia dla analizowanej kwestii pozostaje natomiast wskazywany przez PGM sp. z o.o. argument, iż zarządzanie zasobem gminy nie stanowi zasadniczego zakresu działalności powyższej Spółki. Jak bowiem wyżej podkreślono, struktura własnościowa Spółki oraz choćby niewielki zakres działalności polegającej na realizacji zadań publicznych, przesądzają o tym, że PGM sp. z o.o. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych.

W kontrolowanej sprawie ocenie podlegało także to, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Przez informację publiczną rozumieć należy każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analizując wniosek M. H. z dnia 17.07.2018 r. należało dojść do przekonania, że wniosek ten obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznych.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy. Przepis ten wymienia rodzaje spraw, jakich może dotyczyć informacja publiczna. W art.6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. wskazano, iż udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (tj. m.in. o spółkach gminnych), w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ta zatem część wniosku M. H. z dnia 17.07.2018 r., która odnosiła się do żądania udostępnienia zestawienia pracowników PGM sp. z o.o. pełniących funkcje publiczne, z uwzględnieniem komórek organizacyjnych w których są zatrudnieni, bez wątpienia odnosi się do wskazanej powyżej informacji o działalności podmiotu publicznego oraz osobach w nim zatrudnionych. Informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej w danym podmiocie funkcję publiczną oraz stanowisk na jakich te osoby są zatrudnione, stanowi informację publiczną.

Zauważyć należy, że wniosek skarżącego z dnia 17.07.2018 r. dotyczył kwestii nagród i premii wypłacanych wszystkim pracownikom oraz wynagrodzenia za czerwiec 2018 r. wypłacanego pracownikom pełniącym funkcję publiczne. Jest to zatem informacja o majątku miejskiej spółki i sposobie gospodarowania tym majątkiem. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega

informacja publiczna, w szczególności o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, dotykająca sfery sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (wyrok NSAz dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt l OSK 1741/13).

Także informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15, oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16).

Zestawienie pracowników (bez imion i nazwisk) którzy nie pełnią funkcji publicznych, jako związane z samą organizacją podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) - jest w ocenie sądu również informacją

publiczną.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że wszystkie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w przedmiotowym wniosku stanowiły informację publiczną, której tryb udostępnienia jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żądanie M. H. podlegało rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (lub o umorzeniu postępowania), albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, a także gdy odmawia jej udzielenia w formie nieprzewidzianej do tej czynności przepisami u.d.i.p.

Analizując odpowiedź PGM sp. z o.o. w S. udzieloną skarżącemu na jego wniosek uznać należało, że organ ten pozostawał częściowo w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku.

W zakresie pkt. l wniosku (dotyczącego wysokości nagród wypłaconych pracownikom PGM) należy zauważyć, że PGM udzieliło pełnej odpowiedzi w tej kwestii, gdyż przedstawiło zestawienie nagród wypłaconych wszystkim pracownikom w latach 2014-2018.

W zakresie pkt. II (dotyczącego wykazu pracowników pełniących funkcje publiczne z podziałem na komórki organizacyjne i kwotą nagród) podano, że jedyną osobą zatrudnioną w PGM sp. z o.o. w S., która pełni funkcje publiczne jest prezes zarządu tej jednostki. Stwierdzić jednak trzeba, że ocena ta i wyrażone stanowisko, w realiach sprawy budzi istotne wątpliwości. Udzielający odpowiedzi podmiot nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji w zakresie zasad i sposobu uznawania poszczególnych pracowników za osoby pełniące funkcje publiczne. Zauważyć przy tym należy, iż ocena w powyższym względzie winna odbywać się w oparciu o zakres obowiązków pracowniczych tych osób. Z odpowiedzi na wniosek skarżącego wynika, że w PGM sp. z o.o. funkcjonują trzy działy (księgowy, administracji i techniczny). Na czele każdego z tych działów stoi jego kierownik. Zatem, ustalając krąg osób pełniących w danym przedsiębiorstwie funkcje publiczne, odwołać się należało do definicji tej kategorii podmiotów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd (por wyrok-WSA w Krakowie z dnia 2.09.2014 r; II SA/Kr 940/14), że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. też l. Kamińska, w: M. Rozbicka-Ostrowska, l. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).

W kontekście przedstawionych poglądów, rozważenia wymagało to, czy kierownicy poszczególnych działów PGM sp. z o.o. mają taki zakres obowiązków pracowniczych, który uprawnia do stwierdzenia, że dysponują znacznym wpływem na "kształtowanie

treści wykonywanych zadań w sferze publicznej", względnie czy osoby te realizują zadania publiczne nałożone na wskazaną jednostkę. Udzielona więc odpowiedź na wniosek skarżącego, nie jest poprawna, gdyż dokonana została bez należytej, kompleksowej oceny przedstawionego wyżej aspektu sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak właściwej oceny w zakresie pytania II wniosku skarżącego, czynił nienależytą także odpowiedź na pytania zawarte w pkt. III i IV, czyli w zakresie wynagrodzenia za czerwiec 2018 r. wszystkich osób pełniących funkcje publiczne wraz z dodatkami oraz wykształcenia tych osób.

Powyższe jednocześnie przemawia także za stanowiskiem, że nie została też udzielona poprawna odpowiedź na pytanie nr V wniosku, w zakresie zestawienia osób, które nie pełnią wskazanych funkcji (bez danych indywidualizujących), a z uwzględnieniem stanowiska pracy i komórki organizacyjnej. Bezczynność wystąpiła także w zakresie pytania VI wniosku, dotyczącego zestawienia pracowników niepełniących funkcji publicznych, którym przyznano nagrody w latach 2014-2018.

Reasumując, w oparciu o przedstawione rozważania uznać należało, iż PGM sp. z o.o. w S. pozostawał w dacie orzekania przez sąd w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego - odnośnie pytań zawartych w punktach II-VI wniosku. Nie udzielił bowiem skarżącemu w tym zakresie żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie odmówił udostępnienia tej informacji, czy też nie umorzył postępowania w sprawie, w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Mając powyższe na uwadze sąd - na podstawie art. 149 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., póz. 1302, dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), w pkt. l wyroku zobowiązał PGM sp. z o.o. w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17.07.2018 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Jednocześnie sąd stwierdził, że PGM dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku (pkt II wyroku), jednak stan ten nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Stwierdzając powyższe sąd miał na uwadze to, iż odpowiedź Spółki na wniosek skarżącego nastąpiła już po 3 dniach od jego złożenia, co świadczy o szybkiej i sprawnej reakcji na ten wniosek i woli załatwienia sprawy nim wywołanej. Samo zaś żądanie skarżącego dotyczyło zagadnień mogących podlegać

niejednolitej ocenie, stąd powstała w sprawie bezczynność nie mogła być uznana za kwalifikowaną, tj. rażąco naruszającą prawo. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 149 par. 1a p.p.s.a.

O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 par. 1 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 par. 1 p.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Mając na uwadze te przepisy sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty [...]zł, co stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

W pkt. V wyroku sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie to wynikało z braku podstaw do uwzględniania zgłoszonego przez skarżącego żądania

*

nałożenia na PGM sp. z o.o. w S. grzywny (art. 149 par. 2 p.p.s.a.). W ocenie sądu, postawa Spółki w zakresie szybkości reakcji na złożony wniosek oraz przyjęte stanowisko co do rozumienia poszczególnych żądań zgłoszonych przez skarżącego, nie uzasadnia stosowania względem tego podmiotu żadnych mechanizmów represyjnych, czy prewencyjnych mających na celu zdyscyplinowanie go do przestrzegania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyżej wskazano, zaistniała w sprawie bezczynności wynikała z niepoprawnego zrozumienia żądania wniosku, czego jednak w realiach sprawy nie można uznać za zawinione.