Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku G. [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., określił pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 49 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm. ) oraz art. 123 k.p.a. Organ w treści postanowienia zawarł pouczenie, iż stronie przysługuje zażalenie do Ministra Środowiska, które wnosi się za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 141 k.p.a.). Postanowienie organ skierował do wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] września 2007 r. R. W. wystąpił do Ministra Środowiska za pośrednictwem Wojewody [...] z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od przedmiotowego postanowienia wskazując, iż po raz pierwszy z jego treścią zapoznał się w dniu [...] września 2007 r., a z pouczenia zawartego w postanowieniu dowiedział się, że przysługuje mu prawo złożenia zażalenia. Podniósł, iż ogłoszenie tegoż postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż Wojewoda nie ogłosił postanowienia wszystkim stronom postępowania ( brak było jakichkolwiek obwieszczeń ).

Jednocześnie w piśmie R. W. zawarł zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Podniósł, iż jest właścicielem kilku nieruchomości położonych w gminie N., jak również w gminie B. ( wskazując ich numery ewidencyjne ), a przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady [...] na odcinku [...] będzie realizowane m.in. na tychże nieruchomościach i okoliczność ta uprawnia do uznania go za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.. Podkreślił, iż podzielenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, na skutek wyznaczenia trasy planowanej autostrady [...] spowodowało, że utraciła ona

jednolity geodezyjnie obszar, ponieważ powstały trzy odrębne działki, z których dwie pozostawione właścicielowi są rozdzielone planowaną autostradą, co w konsekwencji powoduje, że przejazd z jednej działki na drugą może wynosić 20 km w jedną stronę.

Ponadto w zażaleniu podniesione zostało, iż zgodnie z dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. oraz dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającą dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zainteresowana społeczność winna mieć skuteczną możliwość udziału we wszystkich procedurach dotyczących środowiska.

Minister Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] odpowiadając na pismo R. W. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od w/w postanowienia Wojewody [...], stwierdził, że w postępowaniu o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 w/w ustawy, wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania decyzji o określenie zakresu raportu.

Organ podkreślił, iż instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczy sytuacji, w których adresat został wymieniony w rozdzielniku decyzji. W konsekwencji organ stwierdził, iż nie można przyjąć, iż istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli postanowienie w ogóle nie zostało skarżącemu doręczone, a o jego wydaniu dowiedział się z innych źródeł.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniósł, iż rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe, gdyż w świetle art. 28 k.p.a. każdemu skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia są m.in. nieruchomości stanowiące jego własność. Tymczasem organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia zażalenia od postanowienia w powołaniu, że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., sygn. I SA 1576/83, w którym Sąd stwierdził, iż "właściciele nieruchomości, których dotyczy przebieg projektowanej linii energetycznej są w świetle art. 28 k.p.a. stroną i odnoszą się do nich uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a." Zdaniem skarżącego skutkiem niedopuszczenia jego osoby do udziału w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest m.in. poświadczenie nieprawdy w sporządzonym raporcie z lipca 2006 r., w którym podano, iż obecnie grunty w granicach linii rozgraniczających zostały wykupione przez inwestora. W rzeczywistości nieruchomości należące do skarżącego, a położone w granicach linii rozgraniczających projektowanego pasa autostrady [...] nadal są jego własnością.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r. (sygn. akt IV SA Wa 498/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności przeanalizował stosowne przepisy i przyjął, że pismo Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] należy uznać za postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r.

Dalej Sąd podzielił stanowisko organu, iż w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy uprawnienie do wniesienia zażalenia. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść, obowiązującego w dacie wydania w/w postanowienia Wojewody, art. 49 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 z późn. zm), zgodnie z którą wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy. Skoro skarżący w postępowaniu o ustalenie zakresu raportu, zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. nie był stroną tego postępowania i nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia tego orzeczenia, to istotnie, jak podniósł Minister Środowiska nie było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wprawdzie organ stwierdzając, że R. W. nie jest stroną postępowania, powinien w trybie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Jednakże w ocenie Sądu nie było to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez R. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 1627/10) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA wskazał, że postanowienie ustalające zakres raportu stosownie do treści art. 49 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wydaje się po zasięgnięciu opinii organów, o których mowa w tej normie. Organ wypowiadając się w trybie art. 49 ust. 5 winien uczynić to w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Natomiast niewątpliwie zażalenie będzie przysługiwało na postanowienie określające zakres raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, co statuuje art. 49 ust. 6 omawianej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Mianowicie z dyspozycji tegoż przepisu nie wynika kto jest stroną postępowania dotyczącego określenia zakresu raportu oddziaływania na środowisko, przepis ten jedynie określa komu przysługuje inicjatywa uruchomienia takiego postępowania. Tym samym kto jest stroną winno być ustalone z odwołaniem się do ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 kpa. W ocenie NSA w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 49 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) uczestniczą wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami tymi będą, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji.

Konsekwencją naruszenia przez sąd I instancji normy art. 49 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska było wadliwe zastosowanie art. 58 kpa bowiem takie stanowisko nie mogło stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu. Tym samym organ, do którego wpłynął wniosek o przywrócenie terminu nie dokonał prawidłowej oceny tego wniosku w świetle dyspozycji art. 58 kpa.

Sąd natomiast miał obowiązek, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) uchylić zaskarżone postanowienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 3 września 2008r. (sygn. akt OSK 1311/07, Lex 510043) przez "ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego."

W niniejszej sprawie owa ocena prawna polega na jednoznacznym stanowisku sądu II instancji, że w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 49 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska) uczestniczą wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami tymi będą, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Tym samym sąd II instancji przyjął odmienną wykładnię art. 49 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska od przyjętej w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010r. (sygn. akt IV SA Wa 498/08). Wówczas bowiem sąd ograniczył krąg stron postępowania do podmiotu wnioskującego o wydanie postanowienia o ustalenie zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego poglądu NSA, którym związany jest obecnie orzekający sąd, na tle tej konkretnej sprawy R. W. jest stroną postępowania dotyczącego określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z tego względu konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez organ wniosku R. W. (pismo z dnia [...] września 2007r.) o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. określającego pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. Bezspornie bowiem wniosek został złożony przez stronę postępowania.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny R. W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył zażalenie w sprawie. Dalej wskazano, w ślad za art. 58 kpa, że organ obowiązany jest przywrócić termin, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanych i brak winy został uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie NSA organ nie dokonał prawidłowej oceny omawianego wniosku w świetle brzmienia art. 58 kpa, czego nie dostrzegł sąd administracyjny I instancji rozpoznając skargę.

Obecnie rozpatrując skargę R. W. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, Sąd stwierdza, że przy jego wydaniu doszło do oczywistego naruszenia art. 58 kpa. Organ nie dopełnił wymogów przewidzianych przez ten przepis, nie przeanalizował czy zostały wypełnione przez skarżącego, w pierwszej kolejności warunki formalne do skutecznego wniesienia takiego wniosku, a w dalszej kolejności – przesłanki merytoryczne.

Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ przyjmie założenie, że skarżący jest stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. określającego pełen zakres raportu, następnie rozpozna wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od tego postanowienia mając na uwadze brzmienie art. 58 kpa. Rozpatrzenie wniosku nastąpi w formie postanowienia, o możliwości którego zaskarżenia strona zostanie poinformowana w sposób przewidziany przepisami kpa.

Skoro zaskarżone postanowienie naruszyło art. 58 kpa, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a, uchylić je.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.