Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. w P. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z 19 lutego 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 25 kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę pensjonatu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [..] w J., jednostka ewidencyjna [..], obręb [..], w gminie J.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy;

W dniu 13 sierpnia 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek A. o wydanie pozwolenia na budowę pensjonatu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [..] w J., jednostka ewidencyjna [...], obręb [..], w gminie J.

Po przeprowadzeniu postępowania pod kątem weryfikacji kompletności przedłożonego projektu budowlanego oraz zastrzeżeń wniesionych przez B., a także wymaganych uzgodnień Starosta decyzją z 25 kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę pensjonatu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w J., jednostka ewidencyjna [...], obręb [..], w gminie J.

Wskutek odwołania wniesionego przez B. sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę, który w pierwszej kolejności przytoczył przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Oceniając przesłankę zgodności planowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym wskazał organ odwoławczy, że na terenie wnioskowanej inwestycji obowiązuje uchwała Nr XXXVII/276/2013 Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. Działki nr [..] i [..] położone są w obrębie terenu jednostkowego określonego symbolem 025.MU, o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna z usługami, przy

czym zakres dopuszczalnych usług obejmuje m.in. pensjonaty, a wielkość funkcji usługowej ustalono do 100% powierzchni budynku.

Przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt obejmuje budynek o funkcji pensjonatu, wolnostojący, z dachem płaskim - co wypełnia ustalenia planu miejscowego, zachowujący ustalone w planie linie zabudowy, o powierzchni zabudowy stanowiącej 19,18% powierzchni działki, przy dopuszczonej maksymalnej wartości 20%, a powierzchnia biologicznie czynna stanowi 73% powierzchni działki, przy wymaganej wartości minimalnej 60%. Wymagana liczba miejsc postojowych to 1mp./1 pokój pensjonatowy - zaprojektowano 13 miejsc postojowych, przy wymaganych 8. Wysokość projektowanego budynku, mierzona w myśl ustaleń planu miejscowego od uśrednionej naturalnej warstwicy terenu w granicach rzutu budynku, wynosi 7,5 m - dopuszczalne w planie - przy przyjęciu uśrednionej naturalnej warstwicy 1,6 m n.p.m.

Inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie braku lub obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia i postanowieniem z 31 października 2017 r. RDOŚ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia.

Uznał Wojewoda, że projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 sierpnia 2017 r. wydane przez Starostę, a także zawiera odpis protokołu z narady koordynacyjnej z dnia 22 czerwca 2017 r. dotyczącej infrastruktury technicznej projektowanej w ramach zamierzenia inwestycyjnego.

We wniesionym odwołaniu skarżąca B. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. uzgadniającego przedstawiony projekt decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyznał organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieostateczne postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego, które zostało zaskarżone i nie uzyskało waloru ostateczności do dnia wniesienia odwołania wszczynającego niniejsze postępowanie. Dlatego w toku postępowania odwoławczego kwestia ta była przedmiotem ustaleń i przy piśmie z 31 grudnia 2018 r. pełnomocnik inwestora -A. - przedłożył kopię postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 21 grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wymagane uzgodnienie stało się ostateczne i przyjął organ odwoławczy, że można w oparciu o nie wydać pozwolenie na budowę.

W odwołaniu sformułowano również zarzut niewłaściwego działania Starosty polegającego na zaniechaniu wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do ponownego przedłożenia RDOŚ dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącej wydanie ponownego postanowienia było konieczne z uwagi na zmiany wprowadzone do projektu już po wystąpieniu do RDOŚ o stwierdzenie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do tej kwestii zauważył Wojewoda, że RDOŚ nie opiniował projektu budowlanego, a jedynie dokonał analizy wpływu planowanego zamierzenia, na podstawie przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia informacji dotyczących planowanego zamierzenia, pod względem jego oddziaływania na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 - co podkreślił ten organ w piśmie z 14 maja 2018 r. skierowanym do Starosty. Konieczność ponownego przedłożenia dokumentów, o których mowa powyżej powstaje, jeżeli w projekcie budowlanym dokonano istotnych zmian, które mogą mieć wpływ na obszary Natura 2000, a ocena czy zaszły takie okoliczności, należy do organu wydającego pozwolenie na budowę.

Wskazał organ odwoławczy, że z uzasadnienia postanowienia z 31 października 2017 r. wynika, że RDOŚ poddał ocenie przedsięwzięcie polegające na budowie pensjonatu z garażem podziemnym, wraz z niezbędnymi instalacjami i przyłączami oraz zbiornikiem na wody opadowe, przy czym podane parametry inwestycji, takie jak np. wielkość powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, są zgodne z wartościami podanymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zasadne jest zatem przyjęcie, że nie zmieniły się żadne istotne parametry planowanego zamierzenia, które mogłyby mieć wpływ na obszary Natura 2000, a co za tym idzie, powodować konieczność dokonania ponownej oceny w tym zakresie przez organ ochrony środowiska.

W toku postępowania odwoławczego wpłynęło pismo skarżącej z 18 czerwca 2018 r. zawierające obliczenia średniej wartości rzędnych terenu w obrysie projektowanego budynku sporządzone przez uprawnionego geodetę - obliczona wartość wynosi 1,2 m n.p.m. Strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania i ustalenie przez organ II instancji prawidłowego przebiegu naturalnych warstwic z pomocą powołanego biegłego geodety. W ocenie Wojewody żądanie takie jest niezasadne, jako że możliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto opracowanie przedłożone przez stronę skarżącą jest szczegółowe, wiarygodne i nie budzi zastrzeżeń, zatem powielanie tych ustaleń byłoby niecelowe.

Wskazując na ww. rzędną 1,2 m n.p.m., obliczoną na podstawie bardzo wielu szczegółowych rzędnych ustalonych i naniesionych na mapę przez geodetę, strona skarżąca utrzymuje, że wysokość projektowanego budynku nie spełnia wymogów planu miejscowego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Wojewoda stwierdził, że metoda przyjęta przez skarżącą nie może być uznana za obowiązującą. Jako że ustalenia planu miejscowego odnoszą się do naturalnej warstwicy terenu, jak najbardziej celowym jest przyjęcie wartości rzędnych, jakie występowały na tym terenie w momencie uchwalenia planu, a zatem tych uwidocznionych na mapie, na której sporządzono rysunek planu, co stawia wszystkich właścicieli nieruchomości na danym terenie w identycznej sytuacji. Inwestor, wskazując dwie wartości określające poziom terenu - jedyne, które można odczytać z tej mapy, a które znajdują się w obrębie obrysu budynku - obliczył na ich podstawie średnią wartość, tj. 1,65 m n.p.m., od której wyznaczono maksymalną dopuszczalną wysokość budynku (przy czym do obliczenia wysokości budynku przyjął wartość niższą, tj. 1,60 m n.p.m.). W ocenie organu odwoławczego przyjęte założenia są zasadne w świetle ustaleń planu miejscowego, a co za tym idzie, projektowany budynek jest zgodny z planem w zakresie wysokości.

Wojewoda dodał, że w planie miejscowym posłużono się pojęciem uśrednionej naturalnej warstwicy terenu w granicach rzutu budynku, jednak w żaden sposób nie sprecyzowano, w jaki sposób należy tę średnią wartość obliczać. Zatem uznał Wojewoda, że brak jest podstaw, aby kwestionować metodę przyjętą przez inwestora, a dawać pierwszeństwo metodzie proponowanej przez stronę skarżącą. Prowadziłoby to do nakładania na inwestora ograniczeń, które nie wynikają z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie może formułować wymagań nie mających oparcia w planie miejscowym, a ich niewypełnienie nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył opinię sporządzoną przez prof. nadzw. dr hab. inż. arch. M.F. W opracowaniu tym opiniujący podkreśla, że autorzy projektu przyjęli najprostszą i najlogiczniejszą metodę wyliczenia naturalnej warstwicy terenu uśrednionej w granicach rzutu budynku. Zwrócił również uwagę, że metoda przyjęta przez skarżącą, oparta na pomiarze geodezyjnym rzędnych wysokościowych na siatce 45 punktów w obrysie projektowanego budynku, wykonanym w 2018 roku, obrazuje stan istniejący z wyraźnymi skarpami i wypłaszczeniami, co świadczy o tym, że obecne ukształtowanie terenu jest wynikiem działań człowieka i nie obrazuje meritum zawartego w określeniu "naturalna warstwica terenu uśredniona w granicach rzutu budynku". Stanowisko przestawione w ww. opinii organ odwoławczy uznał za przekonujące.

W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca przedstawiła też "Opinię dotyczącą warunków lokowania zabudowy na działkach oznaczonych nr [...] i [..] położonych w J., m. J., przy ul. M." sporządzoną przez prof. dr hab. inż. arch. P. L. W opinii tej zawarto wnioski dotyczące lokalizacji nowej zabudowy, która powinna uwzględniać bardzo trudne warunki fizjograficzne, związane z zagrożeniem powodzią i możliwością stworzenia dodatkowego zagrożenia wynikającego ze spływu wód opadowych na teren sąsiadujący z analizowanym. Przy projektowaniu zabudowy należy, w ocenie opiniującego, uwzględnić ograniczenia planistyczne wysokości i skali nowej zabudowy, przy czym punktem odniesienia powinna być istniejąca rzędna terenu, przy czym nie powinno dopuścić się do powstania zbiornika bezodpływowego po północnej stronie ul. M., wskutek ulokowania ewentualnego budynku powyżej istniejącej rzędnej. Ponadto niezwykle starannie uwzględnić należy kwestie zabezpieczenia działek sąsiadujących, w tym zwłaszcza nieruchomości M., przed niekontrolowanym spływem wód opadowych. Zagospodarowanie analizowanego terenu powinno uwzględniać zarówno historię miejsca jak i historycznie ukształtowane sąsiedztwo, a za wyznacznik skali i charakteru zabudowy winien być uznany obiekt przy ul. M.

Odnosząc się do wniosków z przedstawionej opinii Wojewoda wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym zachowana została skala zabudowy wynikająca z ustaleń obowiązującego planu miejscowego, który tworzy ramy, w jakich mieścić się musi inwestor zagospodarowując teren. Zaplanowanie właściwego zagospodarowania wód opadowych również jest obowiązkiem inwestora. Projekt przewiduje odprowadzenie wód opadowych z wjazdu do garażu i części chodników do zbiornika szczelnego, skąd w razie przepełnienia będą one wywożone do punktu odbioru ścieków, natomiast wody opadowe z dachu budynku i balkonów odprowadzane będą do zbiornika retencyjno-rozsączającego (str. 253 projektu). W celu zabezpieczenia przed spływem wód opadowych z terenu inwestycji na nieruchomość skarżącej wzdłuż granicy działki zaprojektowano spadek terenu w kierunku projektowanego budynku, a pas terenu obniżonego w stosunku do poziomu terenu na działce sąsiedniej, wzdłuż projektowanego murka stabilizującego skarpę zaprojektowaną wzdłuż ściany budynku, ustabilizowano ekokratką.

Po analizie przedłożonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie zakłóci możliwości zagospodarowania ani użytkowania sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność strony skarżącej, w sposób zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zostanie ograniczony także dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projektowany budynek zachowuje zgodne z przepisami odległości od granic działki oraz od budynku położonego na działce sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącej. Odległość od granicy tej działki stanowi ponad połowę wysokości przesłaniania. Planowany obiekt nie będzie zacieniał nieruchomości skarżącej, ponieważ jest usytuowany od strony północno-zachodniej. Inwestycja nie spowoduje również spływania wód opadowych na sąsiednie działki, pozbawienia osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji czy energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Ponadto inwestycja nie spowoduje uciążliwości związanych z powodowaniem nadmiernego hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczenia powietrza, wody czy gleby.

Podsumowując ocenił organ odwoławczy, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy. Złożył kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na sporną inwestycję i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom techniczno-budowlanym. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi (zaświadczenie o ich wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień znajdują się w aktach sprawy), które złożyły oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda postanowił utrzymać w mocy decyzje zezwalającą na realizacje inwestycji.

Skargę na powyższą decyzje wniosła B. zarzucając:

1. naruszenie art. 106 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wydanie przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowienia z 21 grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę skutkowało tym, że w/wym. postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego stało się ostateczne już w dacie wydania pozwolenia na budowę, w następstwie czego Starosta uprawniony był do wydania stosownego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy pozwolenie to zostało wydane na długo przed w/wym. postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a zatem już sam fakt wydania przez Starostę pozwolenia na budowę w oparciu o nieostateczne (bo wciąż zaskarżalne w dniu podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę) postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego stanowiło uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia tej decyzji, gdyż podstawą jej podjęcia było oparcie się na niestabilnej (bo wciąż nieostatecznej) opinii organu współdziałającego,

2. naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez uznanie, że Starosta uprawniony był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem terminu na wniesienie zażalenia wobec postanowienia organu współdziałającego - Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r., w sytuacji, gdy skutkiem wydania w/wym. decyzji przed upływem w/wym. terminu było niejako pozbawienie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu zażaleniowym w zakresie w/wym. postanowienia, pomimo tego, że skarżąca ma prawo uczestniczenia w formułowaniu stanowiska organu współdziałającego również w drugiej instancji, a organ prowadzący główne postępowanie nie może jej tego prawa pozbawiać poprzez przedwczesne wydanie decyzji kończącej to postępowanie, skutkujące niemożnością realizowania zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego,

3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że wydanie przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowienia z 21 grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę skutkowało tym, że w/wym. postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego stało się ostateczne, w następstwie czego Starosta uprawniony był do wydania stosownego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę oparł się na postanowieniu Dyrektora Urzędu Morskiego, które wciąż było wówczas nieostateczne, a zatem wciąż istniały wątpliwości dotyczące jego treści oraz wątpliwości co do tego, czy ta treść nie ulegnie zmianie, skutkiem czego Starosta oparł się na materiale dowodowym niepewnym i nietrwałym, wciąż mogącym ulec zmianie, co samo w sobie stanowiło naruszenie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji Starosty,

4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności przedłożonej przez skarżącą opinii prywatnej geodety, którą organ uznał za wiarygodną, a pomimo tego stwierdził, iż planowana inwestycja nie sprowadzi zagrożenia powodziowego, a także zagrożenia dla działek sąsiadujących, wynikających ze spływu wód opadowych na teren sąsiadujący do terenu inwestycji, w sytuacji, gdy ekspertyza ta - w żaden sposób niepodważona i niezaprzeczona - jednoznacznie wskazuje, że skutkiem realizacji w/wym. inwestycji w sposób opisany w projekcie budowlanym będzie właśnie powstanie zagrożenia dla działek sąsiadujących,

5. naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez powielenie błędu organu I instancji polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego pomimo złożonego przez skarżącą w tym zakresie wniosku dowodowego, w sytuacji, gdy dla oceny poprawności ustaleń geodezyjnych w projekcie budowlanym, wymagane były wiadomości specjalne połączone z oględzinami nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja,

6. naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie oceny dowodów z przedłożonych przez strony opinii prywatnych (w szczególności niewyjaśnienie z jakich powodów organ I instancji uznał opinię inwestora za przekonującą, a opinię skarżącej - za nieprzekonującą) oraz w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, następstwem czego było uniemożliwienie skarżącej dokonania pełnej i merytorycznej analizy i oceny decyzji Wojewody.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej szeroko opisał istotę współdziałania organów administracji, charakteru zasad ogólnych postępowania zawartych w powołanych przepisach art. 6, 7, 8, 10, 15 k.p.a., których naruszenia upatruje w postępowaniach poprzedzających wydanie kwestionowanych decyzji, wadliwości ustalenia stanu faktycznego będącego skutkiem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz braku kompletności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzącego do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. Nacisk w uzasadnieniu położył pełnomocnik na brak przeprowadzenia opinii z dowodu biegłego geodety odnośnie kwestii czy realizacja inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla istniejących budynków skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności przepis art. 33 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 do wniosku o pozwolenia na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane; w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

5) (uchylony);

6) (uchylony);

7) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a)wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b)uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;

9) w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

10) oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Natomiast w myśl art. 35 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

5) (uchylony);

6) (uchylony);

7) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) umowę urbanistyczną, jeżeli jej zawarcie jest wymagane zgodnie z miejscowym planem rewitalizacji;

9) w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych - oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 lub 4 lit. a, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

10) oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755, z późn. zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Ponadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę - zostały przez inwestora spełnione. Nie zmieniają tej oceny zarzuty sformułowane w skardze.

Odnosząc się do pierwszego z nich dotyczącego naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. to uznać należy jego zasadność, gdyż słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej, że organ I instancji winien był się wstrzymać z wydaniem decyzji do czasu uzyskania przez postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. waloru ostateczności. Jednak nie dostrzega pełnomocnik tego, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem skargi, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na podjęte przez organ administracyjny rozstrzygnięcie. Jednak ten wpływ musi wykazać strona skarżąca, natomiast pełnomocnik nawet nie podjął takiej próby. Skład orzekający zaś takiego wpływu nie dostrzega.

Kolejny zarzut skargi odwołuje się do naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., gdzie pełnomocnik wywodzi, że wydanie pozwolenia na budowę przez Starostę przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 kwietnia 2018 r. pozbawiło skarżącą realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu zażaleniowym. Nie ma pełnomocnik skarżącej racji. Postępowanie główne – w sprawie wydania pozwolenia na budowę, i postępowanie zażaleniowe – dotyczące postanowienia uzgadniającego, powadzone są przez niezależne organy i w oparciu o odrębne przepisy. Wydanie decyzji przez Starostę w żadnej mierze nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego wskutek wniesionego przez skarżącą zażalenia - a tego w istocie usiłuje dowieść pełnomocnik skarżącej. Natomiast rozstrzygnięcie wniesionego zażalenia miałoby istotny wpływ na prawidłowość wydanej w postępowaniu głównym decyzji. Takie wnioskowanie prowadzi do uznania za chybiony zarzutu punktu 3 skargi, gdzie dzięki zasadzie dwuinstancyjności, (co oznacza, że organ odwoławczy, Wojewoda, ponownie merytorycznie rozstrzygnął o wniosku inwestora), było możliwe uwzględnienie zmienionego stanu faktycznego w postaci uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego. Taki stan sprawy pozwolił na konwalidowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym uchybienia organu I instancji w postaci oparcia się na nieostatecznym postanowieniu uzgadniającym.

Zarzuty punktu 4 i 5 skargi związane są z oceną projektu budowlanego i przedłożonymi do sprawy przez skarżącą i inwestora opiniami biegłych geodetów potencjalnego spływu wód opadowych z terenu inwestycji na nieruchomości sąsiednie należące do skarżącej oraz wadliwego w ocenie skarżącej sposobu obliczenia naturalnej warstwicy terenu uśrednionej w granicach budynku, od której winna być liczona wysokość budynku ustalona w planie miejscowym. Celem wyjaśnienia zaznaczyć tutaj należy, że ustalenia planu miejscowego dotyczące dopuszczalnej wysokości budynku odnoszą się do uśrednionej naturalnej warstwicy terenu w granicach rzutu budynku. Słusznie dostrzega organ odwoławczy, że przepisy owego planu w żadnym miejscu nie precyzują w jaki sposób tą uśrednioną wartość należy obliczać. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione przyjęcie przez inwestora wartości naturalnej warstwicy terenu w granicach rzutu budynku na podstawie mapy stanowiącej załącznik do planu miejscowego i obrazującego rzędne warstwicy terenu z daty uchwalenia planu. Zasadne jest zdaniem Sądu takie przyjęcie podstawy do określenia dopuszczalnej wysokości budynku, gdyż inne wartości pojawiające się po uchwaleniu planu nie stanowią już poziomu naturalnej warstwicy, a są poziomem związanym z działalnością ludzką na tym terenie. Z rysunku planu wynika, że obrys budynku przecina się z dwiema liniami naturalnej warstwicy terenu: wartością 2,5 i 0,8. Uśredniona wartość tych dwu pozycji (2,5 m n.p.m. + 0,8m n.p.m.= 3,3/2= 1,65 m n.p.m.) stanowi 1,65m n.p.m., zaś inwestor jako punkt odniesienia przyjął wartość 1,6 m n.p.m.. Plan dopuszcza na tym terenie wysokość budynków do 7,5 m n.p.m. mierzonej od naturalnej warstwicy terenu uśrednionej w graniach rzutu budynku do kalenicy, względnie do najwyższego punktu budynku lub wg ustaleń szczegółowych.

Dokonując oceny opinii przedstawionej przez skarżącą to nie odnosi się ona do wymaganego przez obowiązujący miejscowy plan sposobu liczenia dopuszczalnej wysokości budynku. Skupia się ona wokół definicji wysokości budynku wynikającej z przepisów technicznych i w tym zakresie jest całkowicie poprawna. Natomiast obie opinie skupiają się na odmiennych elementach, stąd też nie wykluczają się. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że opinia przedstawiona przez skarżącą jest spójna i logiczna. Taka sama jest opinia przedstawiona przez inwestora. Pierwotny projekt budowlany przedstawiony z wnioskiem o pozwolenie na budowę przyjmował rzędną parteru na poziomie 2,5 m n.p.m. i był niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas zasadnie skarżąca w piśmie z 27 września 2017 r. podniosła ową niezgodność i została ona przez inwestora skorygowana.

Zdaniem Sądu sposób obliczenia dopuszczalnej wysokości budynku w zatwierdzonym projekcie budowlanym najpełniej odpowiada regulacjom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca w toku postępowania oraz w skardze kwestionuje przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych na terenie działki inwestycyjnej. W opinii przedstawionej przez stronę skarżącą jej autor skupia się na ukształtowaniu terenu i za konieczne uznaje ograniczenie spływu wód opadowych na tereny sąsiednich nieruchomości. Nie dostrzega pełnomocnik skarżącej, że kwestii tej poświęcono w projekcie budowlanym dużo uwagi i zaproponowano kompleksowe rozwiązania mające na celu uniemożliwienie spływu wód opadowych z terenu działki inwestora na sąsiednią działkę skarżącej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie pozostały do wyjaśnienia jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby generować konieczność sporządzenia przez orzekający organ opinii biegłego geodety. Postulując tą konieczność w skardze nie wskazał pełnomocnik na żadną okoliczność wymagająca wyjaśnienia.

Ponadto wskazać należy stronie skarżącej, że odpowiedzialność za poprawność i kompletność sporządzonego projektu budowlanego spoczywa na autorze bądź autorach tego projektu. Natomiast organ architektoniczno-budowlany przez wydaniem pozwolenia na budowę i zatwierdzeniem projektu budowlanego według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że dokonana przez niego weryfikacja projektu w założonym w cytowanym przepisie zakresie zakończyła się wynikiem pozytywnym i po stronie organu powstał obowiązek wydania pozwolenia na budowę.

Także zdaniem składu orzekającego w ustalonym powyżej stanie sprawy nie było przeszkód, aby zakończyć postępowanie decyzją, której uzasadnienie, wbrew twierdzeniu skarżącej, spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom daje wiarę, a innych pozbawia waloru wiarygodności albo, dlaczego odmawia przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organu odwoławczego znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca natomiast nie przedstawiła logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie sformułowanych w skardze zarzutów. Skład orzekający w sprawie zawartą w uzasadnieniu argumentację organu odwoławczego podziela w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając, aby w prowadzonym postępowaniu organy architektoniczno-budowlane dopuściły się wskazywanych przez stronę naruszeń prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby konieczność wydania rozstrzygnięcia skutkującego uchyleniem zaskarżonego aktu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.