Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi J.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] września 2009 roku nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków na działce ew. [...]. Powyższa decyzja została doręczona m.in. nieżyjącym osobom W.D. i J.D., których organ I instancji uznał za strony postępowania.

J.O. dnia 15 lipca 2013 roku, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków na działce ew. nr [...]. Wniosek umotywował wskazaniem, że strony postępowania zakończonego powyższą decyzją, w chwili jej wydania już nie żyły.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie w sprawie z wniosku J.O. zam. [...] z dnia [...] lipca 2013r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2009r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub, obowiązek, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne jak również jednostki nie posiadające osobowości prawej (art. 29 k.p.a.). Zdolność prawną

i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a,).

Mocą art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdolność prawna osoby fizycznej, ustaje z chwilą jej śmierci, której dowodem jest akt zgonu. Decyzja, o której mowa została doręczona m.in. nieżyjącym osobom W.D. i J.D., których organ I instancji uznał za strony postępowania.

Organ wskazał, że w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności

w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy postępowanie zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (zawieszenie obligatoryjne). Z tej racji organ zawiesił postępowanie w sprawie.

J.O., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż rozpatrując sprawę, SKO błędnie zinterpretowało istotne dla sprawy okoliczności. Skierowanie bowiem decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem wnioskodawcy procesowe skutki braku zdolności administracyjnoprawnej stron postępowania, w niniejszym postępowaniu wydają się być niedostrzegalne i bagatelizowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku, nr [...], utrzymało w mocy swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 roku.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2009 roku, nr [...], została doręczona m.in. nieżyjącym osobom W.D. i J.D., których organ I instancji uznał za strony postępowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż po zmarłym W.D. oraz J.D. nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe, nie jest więc możliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania ich spadkobierców jako stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że w przypadku śmierci strony w trakcie postępowania, do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy postępowanie zawiesić obligatoryjnie czyli obowiązkowo. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy jednak do właściwości organów administracji publicznej, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Działając zgodnie z literą prawa, tut. Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych W.D. i J.D., uznanych za strony w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy.

Organ stwierdził, że J.O. w swoim wniosku nie wniósł nowych okoliczności do zaskarżonego postępowania. Natomiast zarzuty, które podniósł stanowią potwierdzenie argumentów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie Wlkp. złożył J.O. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz nakazanie organowi ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce. nr [...], zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a., poprzez mylną ich interpretację i zastosowanie, a także zarzut poświadczenie nieprawdy zastosowanie tzw. - fałszu intelektualnego, tj. wystawianie przez osobę upoważnioną dokumentu, który jest autentyczny od strony formalnej, ale zawiera treść niezgodną z rzeczywistością.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w sprawie administracyjnej trwającej już kilka lat po raz kolejny organ administracji państwowej ignoruje przepisy prawa materialnego i literaturę orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego organ lekceważy istotne dla sprawy okoliczności, nadto nie odpowiada na zadane pytanie oraz wykazane orzecznictwo. Podał, że fałsz intelektualny wykazany

w skardze jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Jako uchybienie organu skarżący wskazał, że organ argumentuje zasadność zawieszenia postępowania przepisem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który miałby zastosowanie

w przypadku, kiedy strona postępowania zmarłaby w trakcie tego postępowania, ale strony zmarły jedna w 1974 r., druga 1996 r., a więc na długo przed ustaleniem kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji. W literaturze i orzecznictwie oczywistym wydają się procesowe skutki braku zdolności administracyjnoprawnej stron postępowania, w niniejszym postępowaniu wydają się być one niedostrzegalne

i bagatelizowane. Wszczęcie postępowania w stosunku do osoby pozbawionej zdolności prawnej jest bezskuteczne. Brak bowiem w tym momencie jednej

z podstawowych przesłanek związania stosunku procesowego, jak również i stosunku materialnoprawnego. Stroną postępowania może być jedynie osoba posiadająca zdolność administracyjnoprawną. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to,

że w stosunku do takiej osoby nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wdać decyzji. Decyzje skierowane do osoby pozbawionej zdolności administracyjnoprawnej uznaje się, jako decyzje nieistniejące, bądź dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Skarżący wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmowana jest konstrukcja decyzji nieistniejącej, odpowiadająca w zasadzie instytucji bezwzględnej nieważności aktu w sferze prawa cywilnego. Decyzja nieistniejąca nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej wadliwości. W sytuacji bowiem , kiedy postępowanie zostaje wszczęte wobec osoby zmarłej, mamy do czynienia z postępowaniem nieistniejącym., Nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby . potraktowanej przez organ jako strona , pociąga za sobą wadę nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ w konsekwencji traktuje taką decyzje za nieistniejącą, której taki charakter może być stwierdzony w dowolnej formie w każdym czasie. Koncepcja ta wymaga akceptacji. Odróżnia bowiem decyzje nieistniejące od nieważnych.

W rozważanym zaś przypadku trzeba zaznaczyć, że decyzja skierowana do osoby zamarłej nie jest w szczególności decyzją skierowana do osoby niebędącej stroną

w sprawie, osoba określona w takiej decyzji obiektywnie nie istnieje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012, poz. 270 ze zm.), nazywanej dalej jako p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest zasadność zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne stanowi ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania powinno opierać się na pewnych założeniach - m.in. winien mieć, co do zasady, charakter ciągły, aby postępowanie mogło toczyć się bez przerwy od momentu jego wszczęcia aż do chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów.

Z drugiej jednak strony, w określonych okolicznościach przerwanie toku postępowania może okazać się nieuniknione. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia zostały uregulowane w art. 97 k.p.a., a jedną z nich jest - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - śmierć strony, jeżeli wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności przewidziane

w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Zaznaczyć należy, że elementem koniecznym każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, zatem organ administracji publicznej oraz strony. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 k.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ powinien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 k.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej

w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej winno być każdorazowo ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego.

W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło jednak

w sprawie potrzebnych ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu, że W.D. i J.D. są osobami nieżyjącymi i przed Sadem Rejonowym nie prowadzono postępowania spadkowego po nich. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji, wobec której skierowane jest postępowanie nieważnościowe, w sprawie w jakiej ta decyzja została wydana uczestniczyły także inne osoby. Organ jednak nie wyjaśnił dlaczego w kontrolowanym postępowaniu stronami mają być spadkobiercy nieżyjących W.D. i J.D. z pominięciem innych osób.

Jako podstawę zawieszenia postępowania organ wskazał cytowany wyżej przepis art. 97 ust. 1 pkt 1 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej jednolicie wyrażony jest pogląd, że zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego, ze względu na śmierć strony może nastąpić tylko

w przypadku gdy strona zmarła w czasie tego postępowania. Wniosek taki wynika jednoznacznie z redakcji omawianego przepisu Skoro kontrolowane postępowanie zostało wszczęte po śmierci W.D. i J.D. zatem żadne z nich nie mogło stać się stroną tego postępowania. Skoro ustawodawca przewidział obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku śmierci strony, która nastąpiła w toku postępowania i to tylko w sytuacji gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, znaczy to, że w pozostałych przypadkach nie ma podstaw do wstrzymywania biegu postępowania, a rolą organu jest podjęcie próby ustalenia spadkobierców zmarłej strony i to bez względu czy krąg spadkobierców został już wyznaczony na podstawie orzeczenia sądu bądź innego organu (zobacz wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009, w spr. II OSK 315/08 i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w : Warszawie z dnia 22 marca 2006 roku, w spr. VII SA/Wa 1605/05 i z dnia 21 marca 2012 roku, w spr. VII SA/Wa 2398/11, Krakowie z dnia 29 października 2007 roku, w spr. II SA/Kr 801/06 i z dnia 29 marca 2010, w spr. II SA/Kr 1695/09, w Lublinie z dnia 15 marca 2012 roku, w spr. II SA/Lu 841/11, Poznaniu z dnia 3 lipca 2012 roku, w spr. II SA/Po 1025/11 i z dnia 5 października 2012 roku w spr. II SA/Po 661/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl, Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck,11 wydanie str. 97 uwaga 8 ).

Z powyższej racji Sąd stwierdza, że wydanie zaskarżonego postępowania na wskazanej w decyzji podstawie prawnej nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisu art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że organ podjął próby ustalenia spadkobierców W.D. i J.D.. Faktycznie organ nie może być bezczynny i biernie oczekiwać na działania innych osób, skoro jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 k.p.a., zasada szybkości postępowania. W świetle wykładni przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 4 k.p.a. organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne władne są do rozstrzygnięcia kto jest spadkobiercą tych osób. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.) Organ administracji publicznej jakim jest starosta nie spełnia tych wymogów, a zatem nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z takim wnioskiem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 roku, w spr. l SA/Wa 1444/2006). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2000 roku, w spr. IV CKN 470/00, opub. w LEX nr 52484 wyraził pogląd, że "przyznanie zbyt szerokiemu kręgowi osób uprawnienia do składania wniosków o zmianę postanowienia

o stwierdzenie nabycia spadku pociągałoby za sobą dopuszczenie do ingerowania

w układy rodzinno-osobiste i majątkowe osób trzecich - obcych, bez należytego usprawiedliwienia w kategoriach obiektywnego interesu. Takie uprawnienie procesowe służy w obecnym stanie prawnym prokuratorowi, jako strażnikowi porządku prawnego".

Jednak dla przyjęcia tego, kto jest następcą prawnym zmarłego w postępowaniu administracyjnym, nie jest potrzebne oficjalne tego stwierdzenie postanowieniem

o nabyciu spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia (choć oczywiście jest to najwłaściwsze). Stwierdzić należy dlatego, że brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych nie uniemożliwia organowi prowadzenia postępowania. Organ może poczynić ustalenia czy osobami uprawnionymi do uczestniczenia w postępowaniu, jako następcy prawni wymienionych zmarłych są osoby zajmujące się ich nieruchomościami, aktualnie jako zarządcy masy spadkowej, albo kuratorzy (art. 30 § 5 k.p.a.) ewentualni posiadacze nieruchomości. Wskazań osób, które organ może uznać za następców prawnych, mogą udzielić inne przykładowo osoby uczestniczące jako strony w postępowaniu.

Gdyby okazało się, iż organ administracji dokonał niewłaściwych ustaleń, wskutek czego spadkobiercy nie braliby czynnego udziału w postępowaniu w sprawie

w charakterze stron bez własnej winy, to przysługiwałoby im uprawnienie (a nie obowiązek) do złożenia (w terminie zakreślonym w art. 148 § 2 k.p.a.) wniosku

o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 roku, w spr. II OSK 1113/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 roku, w spr. II SA/Lu 841/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał,

że powyższe postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach determinuje przepis art. 200 p.p.s.a.