Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 212/13 w sprawie ze skargi O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 30 października 2013 r. O. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii:

1) zatwierdzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku rzecznika dyscyplinarnego M.B. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z dnia 26 października 2011 r. nr [...];

2) protokołów czynności podjętych w postępowaniu wyjaśniającym przez rzecznika dyscyplinarnego w powyższej sprawie;

3) innych dokumentów podpisanych w tej sprawie przez rzecznika dyscyplinarnego – w formie zanonimizowanej.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował skarżącego, że nie dysponuje dokumentami wymienionymi we wniosku. Podał, że dokumenty, o ile istnieją, mogą znajdować się w Kuratorium Oświaty. Wskazał, że udzielił w dniu 4 stycznia 2011 r. pełnomocnictwa B.P. – Kuratorowi Oświaty, między innymi w zakresie zatwierdzenia wniosków rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Dodatkowo poinformował, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., poz. 256, nr 2572 z późn. zm.), 1. Kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty. 2 Kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn zm.) stanowi natomiast, iż 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Podmiotem właściwym w sprawie, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną - kuratorium oświaty, jest zatem wyłącznie Kurator Oświaty, a nie Wojewoda Dolnośląski.

Skarżący złożył skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 października 2013 r. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do zadań kuratora oświaty nie należy prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. Jest to zadanie wojewody, który właśnie w celu realizacji tego zadania powołuje rzecznika dyscyplinarnego. Negacja właściwości rzeczowej przez Wojewodę Dolnośląskiego i twierdzenie, że nie dysponuje dokumentami jest jawnie bezprawna skoro Wojewoda wydawał pierwotnie rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (§ 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli), i pochodnie zatwierdzał wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego stosowanie do § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie jest organem, który posiada jakiekolwiek dokumenty zgromadzone w postępowaniu nr [...]. Są to bowiem prawdopodobnie dokumenty znajdujące się w Kuratorium Oświaty.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy kuratorium oświaty, a kuratoria oświaty są państwowymi jednostkami budżetowymi. Art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z wskazanymi przepisami, podmiotem właściwym w przedmiotowej sprawie, umocowanym ustawowo, reprezentującym inną jednostkę organizacyjną, w tym przypadku kuratorium oświaty, jest zatem wyłącznie Kurator Oświaty, a nie Wojewoda Dolnośląski. Nie można bowiem utożsamiać zadań i kompetencji Wojewody Dolnośląskiego i Kuratora Oświaty, czy też Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu i Kuratorium Oświaty, gdyż są to dwie różne jednostki organizacyjne.

Kurator Oświaty, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, jest umocowany do działania w sprawach w nim opisanych oraz jednocześnie podmiotem zobowiązanym do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli. Kurator Oświaty działający przy pomocy kuratorium oświaty jest zatem podmiotem obowiązanym do samodzielnego udostępniania informacji publicznej, jeżeli taka została wytworzona. Został bowiem do tego upoważniony zarówno ustawowo, jak i na mocy udzielonego przez Wojewodę pełnomocnictwa, w sprawach tam wyszczególnionych. Wojewoda Dolnośląski nie jest zatem podmiotem zobowiązanym, ani wskazanym prawidłowo przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 212/13 zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w Warszawie z dnia 30 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto Sąd stwierdził, iż w bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w powyższej sprawie brak rażącego naruszenia prawa, oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego O. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew twierdzeniom Wojewody, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie do art. 14 ust. 1 u. d. i p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. WSA podkreślił, że Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim nie został wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych ramami postępowania dyscyplinarnego. Żaden też przepis prawa nie pozwala rzecznikowi dyscyplinarnemu na wydawanie decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej, która to kompetencja musi być przypisana organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 49 Karta Nauczyciela, Rzecznika Dyscyplinarnego wyznacza w drodze zarządzenia organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna, a w omawianej sprawie organem tym jest wojewoda. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Kompetencje rzecznika dyscyplinarnego ograniczają się wyłącznie do przeprowadzenia określonych czynności procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym i nie może on we własnym imieniu rozpoznawać wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również wydać decyzji odmownej w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

Sąd zaznaczył też, że tezy, iż podmiotem zobowiązanym w powyższej sprawie jest Wojewoda Dolnośląski nie znosi okoliczności, że organ ten upoważnił Kuratora Oświaty do określonych czynności w postępowaniu dyscyplinarnym. Z pełnomocnictwa udzielonego Kuratorowi Oświaty przez Wojewodę Dolnośląskiego, pisma z 4 stycznia 2011 r. [...], nie wynika, by jedną z tych czynności było udostępnienie informacji publicznych wytworzonych w toku tego rodzaju postępowania nadto pełnomocnictwo to zostało udzielone na czas określony zamknięty datą 31 grudnia 2011 r. Brak przy tym w upoważnieniu ewentualnego postanowienia, że mimo wyczerpania się tego okresu upoważnienie obowiązuje nadal, do odwołania. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie został natomiast wniesiony 30 października 2013 r., po upływie okresu ważności tego pełnomocnictwa.

Jak wskazał WSA, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż podmiot zobowiązany, jakim jest Wojewoda Dolnośląski, dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Nie uwzględnił bowiem żądania, zawartego we wniosku strony. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 p.p.s.a.); odpowiedź na wniosek została bowiem przesłana w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił on wyrokowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "c" u.d.i.p. przez przyjęcie, że Wojewoda Dolnośląski jest organem władzy zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, o które wystąpił skarżący. Ponadto zarzucił naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez uznanie, że Wojewoda Dolnośląski pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ ten nie jest zobowiązany do rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda Dolnośląski jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, o które wystąpiła skarżąca. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że nie dysponuje żądaną informacją, może zaś ją mieć dolnośląski Kurator Oświaty.

Na wstępie należy zaznaczyć, że materiały związane z postępowaniem dyscyplinarnym w oświacie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), co wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 333/14 (niepubl.) i w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 391/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tej kategorii należą także informacje żądane w niniejszej sprawie.

Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie, wskazać wypada, że odpowiedź na nie została już udzielona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2034/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa ta dotyczyła skierowanego do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii: polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie obwinionej, oraz zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, doręczonego obwinionej. W uzasadnieniu tego wyroku wprost stwierdzono, że "Zgodnie z art. 49 Karty Nauczyciela, Rzecznika dyscyplinarnego wyznacza w drodze zarządzenia organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna, a w omawianej sprawie organem tym jest wojewoda. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji."

W świetle art. 3 pkt 8 ustawy o systemie oświaty przez kuratora oświaty należy rozumieć kierownika kuratorium oświaty jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy kuratora oświaty powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W myśl zaś art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa.

Mając na uwadze powyższe przepisy określające relację ustrojową między wojewodą a kuratorem (tzw. relacja kierownictwa) należy zatem stwierdzić, że wojewoda posiada instrumentarium prawne, aby pozyskać informacje znajdujące się w posiadaniu kuratora oświaty. A zatem nawet jeśli żądane przez skarżącą dokumenty wskazane w jej wniosku znajdują się fizycznie w posiadaniu kuratora oświaty, to wojewoda jako organ znajdujący się w strukturze organizacyjnej administracji nad kuratorem ma dostęp do tych dokumentów i tym samym może rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w niniejszej sprawie. Można zatem stwierdzić, że poprzez podlegającego mu kuratora oświaty jest w posiadaniu żądanych informacji. Tymczasem, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Wojewoda jest zaś podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy jako organ władzy publicznej. Tym samym Wojewoda Dolnośląski jest w sprawie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia objętej wnioskiem informacji, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. Analogiczne stanowisko wyrażono już w wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 974/14.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W powyższym kontekście naruszeniem prawa obywatelskiego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest odmawianie przez organ rozpoznania wniosku obywatela w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – przybierające postać odsyłania z tym wnioskiem do innych podmiotów – gdy w istocie pierwotny adresat wniosku może korzystając ze swojej pozycji ustrojowej w administracji bezpośrednio i niezwłocznie pozyskać żądane we wniosku informacje, a następnie je udostępnić.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając, że uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 p.p.s.a. było prawidłowe