Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dnia [...] marca 2012 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") z 20 marca 2012 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na okres 10 lat. Spółka zaznaczyła, że nowy wniosek dotyczy takiej samej działalności, jaką prowadzi dotąd na podstawie zezwoleń udzielonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2003 r. i z [...] marca 2003 r.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w [...].

Na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta ponownie odmówił Spółce wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu organ szeroko opisał podstawy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, że istnieją przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach z 2001 r.", w skrócie: "u.odpad.2001"). Zdaniem organu I instancji "Zakład przy ul. [...] nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających prowadzić działalność w planowanym zakresie i może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska".

Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną: art. 17 pkt 1, art. 104, art. 127 § 2, art. 138 § 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21; dalej: "ustawa o odpadach z 2012 r.", w skrócie "u.odpad.2012"), art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 03 stycznia 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja organu I instancji kwalifikuje się do uchylenia ze względów formalnych, bowiem na chwilę orzekania nie obowiązuje już ustawa o odpadach z 2001 r., którą organ I instancji przyjął za podstawę swojej decyzji. Ponadto nową ustawą o odpadach z 2012 r. wprowadzono liczne zmiany w stosunku do treści poprzednio obowiązujących przepisów w materii zezwoleń na zbieranie odpadów, co powoduje, iż nie tylko podstawa prawna stała się nieaktualna przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności, ale nadto zmieniły się warunki, jakie musi spełniać wnioskodawca i złożony przez niego wniosek, ażeby można było wydać decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. Zmieniły się też podstawy odmowy wydania zezwolenia. W tej sytuacji organ I instancji musi zweryfikować ponownie zarówno wniosek, jak i całą zgromadzoną dokumentację, biorąc pod uwagę brzmienie nowej ustawy o odpadach. Zarazem SKO zaznaczyło, że w kontekście nowej regulacji art. 42 ust. 4 u.odpad.2012 i dodanego w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. punktu 21 nieaktualne stały się rozważania zawarte w poprzedniej decyzji SKO z 27 sierpnia 2012 r. odnośnie do braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. "W obecnym bowiem stanie prawnym uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane i stanowi warunek wydania zezwolenia, oraz element formalny, który musi zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów." Konkludując organ II instancji stwierdził, że wobec wskazanych zmian ustawowych konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na opisaną decyzję SKO, Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Nadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. – przez jego przedwczesne zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przy całkowitym pominięciu rozpoznania zasadniczego, najważniejszego dla Skarżącej i przede wszystkim materialnoprawnego zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.; dalej: "ustawa o swobodzie działalności gospodarczej", w skrócie: "u.s.d.g.");

2) naruszenie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. – poprzez naruszenie praw nabytych oraz pominięcie, że Skarżąca już skutecznie nabyła zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów przed wejściem w życie ustawy o odpadach z 2012 r., a uprawnienie płynęło wprost z powyższego przepisu (w związku z art. 75 ust. 1 pkt 12 u.s.d.g.) oraz art. 13 ust. 4 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 36-68; dalej: "dyrektywa 2006/123/WE"), a żadna polska ustawa nie przewidywała wyłączenia milczącej zgody na prowadzenie tej działalności;

zaś na wypadek, jeżeli Sąd uznałby ww. zarzuty za niezasadne, Skarżąca wskazała:

3) że organ II instancji naruszył poważnie zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) formułując nieuprawnione (w sytuacji uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.) i ponadto bezpodstawne sądy o charakterze materialnoprawnym, przejawiające się w skierowaniu do Prezydenta Miasta wskazania, że w sprawie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W ten sposób Kolegium skierowało do organu I instancji merytoryczne wskazówki, co jest niedopuszczalne z zasady, a nadto naganne, gdyż są to wskazówki na niekorzyść odwołującej się strony.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g., w myśl którego, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest sprawą z zakresu działalności gospodarczej, wobec czego mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczące terminów załatwiania spraw oraz skutków naruszenia tych terminów. W tym kontekście Skarżąca wskazała też na postanowienia art. 13 dyrektywy 2006/123/WE, które ustawa o swobodzie działalności gospodarczej bezpośrednio (w art. 11) implementuje.

Zdaniem Skarżącej w świetle przywołanych przepisów prawa krajowego i unijnego nie może być wątpliwości, że we wszystkich sprawach z zakresu działalności gospodarczej nierozpoznanie wniosku przedsiębiorcy w terminie skutkuje wydaniem milczącej zgody, chyba że specjalny przepis ustawy odrębnej taki skutek wyłącza. Takiego wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie zawarto w ustawie o odpadach z 2001 r. Znalazło się ono dopiero w ustawie o odpadach z 2012 r. (w jej art. 41 ust. 10), co, zdaniem Skarżącej, tylko potwierdza, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. miał zastosowanie do zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, przewidzianych w ustawie o odpadach z 2001 r.

Skarżąca zaznaczyła, że posiadała przez prawie 10 lat zezwolenie na zbieranie odpadów i przez cały ten czas nigdy nie poniosła sankcji nałożonych przez organ wydający zezwolenie i organy kontrolne. Zezwolenie wygasło z powodu upływu czasu, na jaki zostało wydane. Warunki wykonywania działalności nie zmieniły się z dnia na dzień. Wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów został złożony przez Spółkę pismem z [...] marca 2012 r., a ostatecznie uzupełniony pismem, które organ odebrał w dniu 4 maja 2012 r. Od tej daty liczył się termin załatwienia sprawy, który wynosił miesiąc. Tymczasem decyzja została wydana [...] czerwca 2012 r. i nadana stronie 19 czerwca 2012 r. Zdaniem Skarżącej powstał zatem skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (tj. wydano rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy) i w konsekwencji należało wydać stronie stosowną decyzję w wersji papierowej. Wobec powyższego SKO poważnie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w zaistniałej sytuacji jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem była decyzja o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta i udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów zgodnie z wnioskiem Spółki.

W ocenie Skarżącej organ II instancji naruszył także zakaz reformationis in peius w związku ze stwierdzeniem w zaskarżonej decyzji, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. Niedopuszczalne jest bowiem uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i jednoczesne kierowanie do organu I instancji merytorycznych wskazówek, a skrajnie niedopuszczalne jest kierowanie wskazówek niekorzystnych dla odwołującej się strony. Skarżąca podkreśliła, że decyzja środowiskowa jest wymagana tylko dla przedsięwzięć planowanych, i to tylko takich, dla których inwestor ubiega się o którąś z decyzji inwestycyjnych przewidzianych w art. 72 u.u.i.ś. Tymczasem Spółka nie planuje żadnego procesu inwestycyjnego, w tym organizacji punktu zbierania odpadów, gdyż taki punkt posiada już od lat.

W podsumowaniu skargi wskazano, że w dniu orzekania SKO posiadało wystarczający materiał do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tymczasem w ogóle nie rozważyło zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., natomiast uwolniło się od tego problemu niejako "na skróty", powołując się na konieczność uwzględnienia nowej ustawy. SKO rozpoznając odwołanie powinno było samodzielnie dokonać oceny zebranych dowodów w kontekście przepisów prawa i merytorycznie załatwić sprawę. Tym bardziej, że skutek z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ewidentnie ziścił się w czerwcu 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a to w kontekście nadrzędnego interesu publicznego, zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 04 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47 poz. 278 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniu usług na terytorium RP", w skrócie: "u.świad.usł."). Ponadto art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie może mieć tu zastosowania także z tego względu, że wniosek Spółki został rozpoznany w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (2 miesiące), bowiem sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, a nadto była szczególnie skomplikowana, co potwierdza całokształt okoliczności, szeroka wymiana pism pomiędzy organem i stroną, same wątpliwości strony wyrażane w jej pismach i żądania udzielenia przez organ wyjaśnień. Liczny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, konieczność wizji, rozstrzygnięcia licznych wątpliwości powodują, iż sprawy nie można uznać za sprawę prostą, bowiem na tle innych spraw, które nie wymagają tak szerokiej analizy zgromadzonego materiału, jest ona z całą pewnością sprawą szczególnie skomplikowaną. Zatem organ rozstrzygnął sprawę w terminie, a mianowicie w terminie 2 miesięcy licząc od dnia wpływu uzupełnionego wniosku i niewiele przekraczając termin zastrzeżony dla spraw o nieskomplikowanym charakterze. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius SKO wyjaśniło, że organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przesądził o tym, czy w niniejszej sprawie taka decyzja środowiskowa winna być uzyskana, a jedynie wskazało, że organ winien tę okoliczność ustalić. Zbadanie tej okoliczności i ewentualne uzupełnienie wniosku – o ile ustalenie w tym zakresie na to by wskazywało – SKO pozostawiło najpierw organowi I instancji, po to, aby nie naruszyć zasady orzekania w dwóch instancjach.

Przy piśmie procesowym z 15 kwietnia 2013 r. Skarżąca przekazała kopię pisemnego stanowiska Ministra Gospodarki poświęconego interpretacji art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podkreślając, iż jest ono tożsame ze stanowiskiem Skarżącej.

W odpowiedzi na to pismo, SKO podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że pogląd wyrażony w nadesłanym piśmie Ministra Gospodarki nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa ani jego wiążącej interpretacji.

W piśmie procesowym z 14 czerwca 2013 r. Skarżąca podtrzymała wszystkie swoje dotychczasowe twierdzenia, podkreślając zwłaszcza, że brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, a to z uwagi na istotną wadliwość jednej z wytycznych zamieszczonych przez organ w jej uzasadnieniu.

W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że Sąd nie podziela zapatrywania strony skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie przy pierwotnym rozpatrywaniu wniosku doszło, na mocy art. 11 ust. 9 u.s.d.g., do "milczącego" udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów zgodnie z jej wnioskiem. W ocenie Sądu powołany przepis nie mógł wówczas znaleźć zastosowania już choćby z tego względu, że nie doszło do wzmiankowanego w nim przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Art. 11 ust. 9 u.s.d.g. stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, iż wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Nie ulega wątpliwości – i także nie jest kwestionowane przez Skarżącą – że w cytowanym przepisie chodzi o terminy załatwiania spraw określone odrębnymi przepisami (zob. art. 11 ust. 6 u.s.d.g.), tj. przede wszystkim te wynikające z art. 35 k.p.a., które również znajdują zastosowanie w sprawach z zakresu działalności gospodarczej (analogiczne stanowisko zajmują w doktrynie m.in.: K. Trzciński [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, pod red. A. Powałowskiego, Warszawa 2007, uw. 1 do art. 11; C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2011, s. 115; M. Sieradzka, Swoboda działalności gospodarczej. Komentarz, LEX/el. 2012, uw. 2 do art. 11). Art. 35 k.p.a. wprowadza trzy podstawowe terminy załatwiania spraw (w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), określone odrębnie dla każdej z trzech kategorii spraw wyróżnionych według kryterium stopnia skomplikowania, tj.:

a) termin "bez zbędnej zwłoki" – dla spraw niewymagających postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 1 k.p.a.);

b) termin 1 miesiąca – dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, ale nie będących szczególnie skomplikowanymi (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.);

c) termin 2 miesięcy – dla spraw szczególnie skomplikowanych (art. 35 § 3 k.p.a.),

przy czym każdy z tych terminów może zostać przez organ przedłużony na zasadach określonych w art. 36 k.p.a., z tym że w przypadku spraw związanych z działalnością gospodarczą przepis art. 11 ust. 7 u.s.d.g. limituje możliwość takiego przedłużenia do jednego razu i nie dłużej niż o 2 miesiące.

W tym kontekście Sąd w pełni podziela stanowisko i argumentację SKO, że niniejsza sprawa w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów należy do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Obszerniejszy (i przekonujący) wywód na ten temat organ przedstawił wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę, ale swoje stanowisko w tej kwestii zasygnalizował już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając przy okazji referowania stanu faktycznego sprawy, że "[w]niosek został rozpoznany w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., bowiem sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, a nadto była skomplikowana". Z tego względu, mimo krytycznej oceny lakoniczności takiego odniesienia się, nie można podzielić zastrzeżeń skargi, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu Spółki w kwestii stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w niniejszej sprawie. A ponieważ jest poza sporem, że pierwsza w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta (z [...] czerwca 2012 r.) została wydana (a nawet doręczona stronie) w terminie krótszym niż dwa miesiące licząc – zgodnie z regułą z art. 11 ust. 5 u.s.d.g. – od dnia wpływu ostatecznie uzupełnionego wniosku Spółki (tj. od dnia 04 maja 2012 r.), to już z tego względu zasadnie organy uznały, że w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Godzi się przy tym zauważyć, że przepisy dyrektywy 2006/123/WE, na czele z jej art. 13 – który do polskiego ustawodawstwa krajowego został implementowany właśnie przez art. 11 u.s.d.g. – nie określa sztywnych terminów rozpatrywania przez władze wniosków o udzielanie zezwoleń, poprzestając na ogólnej formule, że w każdym przypadku winien to być termin "rozsądny". W ocenie Sądu określony w art. 35 § 3 dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej jest terminem "rozsądnym" w powyższym rozumieniu, wobec czego implementacja dyrektywy 2006/123/WE w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń.

Dodatkowo przeciwko stosowaniu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sprawach takich, jak niniejsza, przemawia wzgląd na nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 u.świad.usł. w zw. z art. 5 pkt 7 u.s.d.g., a przede wszystkim na potrzebę ochrony takich wartości, jak: porządek, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne, ochrona środowiska naturalnego i miejskiego czy też zdrowie zwierząt. Bez wątpienia wartości te byłyby bowiem w wysokim stopniu zagrożone, gdyby w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów dopuścić stosowanie analizowanej konstrukcji "milczącego" zezwolenia, która umożliwiałaby podjęcie działalności w tej dziedzinie także podmiotom, które nie przeszły pozytywnej, rzeczywistej weryfikacji założonych przez siebie (we wniosku) warunków, zasad i zakresu prowadzenia takiej działalności oraz posiadanych możliwości organizacyjno-technicznych. Należy przy tym stwierdzić, że ów nadrzędny interes publiczny występuje nie tylko na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r., ale z jednakowym natężeniem występował także pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001 r. Patrząc z tej perspektywy, zamieszczenie w nowej ustawie o odpadach z 2012 r. przepisu art. 41 ust. 10, wyłączającego expressis verbis stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. do zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów, musi być postrzegane wyłącznie jako normatywne potwierdzenie istnienia nieprzemijającej potrzeby ochrony nadrzędnego interesu publicznego w omawianej kategorii spraw. W konsekwencji przepis ten nie daje podstaw do wnioskowania a contrario o dopuszczalności stosowania konstrukcji milczącego zezwolenia z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. na gruncie "starej" ustawy o odpadach z 2001 r. (która nie zawierała expressis verbis odpowiednika regulacji art. 41 ust. 10 u.odpad.2012). Na przeszkodzie stosowaniu takiego argumentum a contrario stoi bowiem istotne podobieństwo (czy wręcz tożsamość) i stałość potencjalnych zagrożeń naruszenia nadrzędnego interesu publicznego występujących w omawianej kategorii spraw – tak w poprzednim, jak i w aktualnym reżimie prawnym.

Sąd podziela ponadto stanowisko SKO co do zasadności zastosowania przez ten organ w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – w związku ze zmianą normatywną, jaka zaistniała po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed rozpatrzeniem odwołania przez SKO, wywołaną wejściem w życie ustawy o odpadach z 2012 r., która zastąpiła ustawę o odpadach z 2001 r. W braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie należy przyjąć, że przepisy nowej ustawy o odpadach z 2012 r. znajdują zastosowanie także do postępowań będących w toku w dniu jej wejścia w życie – zgodnie z ogólną zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu w doktrynie i orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110). Zasadność zastosowania tej reguły w odniesieniu do ustawy o odpadach z 2012 r. pośrednio zresztą potwierdza jej przepis art. 249, który nakazał starostom przekazać akta prowadzonych przez siebie wszczętych i niezakończonych spraw administracyjnych, w których odpowiednio właściwym organem stał się marszałek województwa albo regionalny dyrektor ochrony środowiska, tym organom w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych – co jasno wskazuje na wolę ustawodawcy poddania spraw znajdujących się w toku regulacjom nowego prawa.

Wbrew stanowisku Skarżącej, zmiany stanu prawnego wynikające z faktu wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r. nie ograniczają się tylko do kwestii drugorzędnych lub porządkowych, lecz mają charakter na tyle istotny i obszerny, że ich uwzględnienie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Świadczy już o tym choćby dokonana przez ustawodawcę znacząca modyfikacja (w przeważającej mierze: poszerzenie) zakresu informacji (danych), jakie winien obecnie zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zestawienie poprzedniej regulacji art. 28 ust. 4 u.odpad.2001 z aktualnie obowiązującym art. 42 ust. 1 u.odpad.2012, wskazuje, że obok zmian (uzupełnień) o li tylko porządkowym charakterze – takich jak konieczność podania numeru identyfikacji podatkowej (NIP) i numeru REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany (art. 42 ust. 1 pkt 1 u.odpad.2012) – obecnie rozpatrywany wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów musi zawierać szereg dalszych, merytorycznie istotnych, a dotychczas niewymaganych informacji, takich w szczególności jak: szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów (art. 42 ust. 1 pkt 5 u.odpad.2012); określenie (w ramach przedstawienia możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów) kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska (art. 42 ust. 1 pkt 6 in fine u.odpad.2012); opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem (art. 42 ust. 1 pkt 8 u.odpad.2012); opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona (art. 42 ust. 1 pkt 9 u.odpad.2012); a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 pkt 10 u.odpad.2012). Wszystkie te informacje muszą zostać następnie w toku postępowania przeanalizowane i zweryfikowane przez organ, ewentualnie także, w miarę potrzeby, na jego wezwanie uzupełnione. Oznacza to więc nie tylko konieczność uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę o informacje nowe, dotychczas nieprzekazywane (bo uprzednio niewymagane), ale także przeprowadzenie następnie przez organ postępowania wyjaśniającego w istotnym, dotychczas nie badanym zakresie. Ubocznie godzi się zauważyć, że do pewnych zmian doszło także w zakresie regulacji samej procedury udzielania zezwoleń. W szczególności zwraca uwagę brak w nowych przepisach (zob. art. 170 u.odpad.2012) odpowiednika dotychczasowego art. 29a ust. 1 i 5 u.odpad.2001.

Przywołane regulacje art. 42 ust. 1 i art. 170 u.odpad.2012 nie wyczerpują wszystkich zmian normatywnych wynikających z faktu wejścia w życie nowej ustawy o odpadach z 2012 r. W ocenie Sądu zakres i przedmiot tych zmian w pełni uzasadniał przekazanie sprawy przez SKO organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W przeciwnym razie uszczerbku mogłaby doznać ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), mająca rangę zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że, wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte w zaskarżonej decyzji nie naruszało przepisów art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 138 § 2 in fine k.p.a. wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wiązało się z koniecznością wskazania w jej uzasadnieniu, jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I to właśnie w zakresie tych wytycznych Sąd dopatrzył się uchybień, które przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organ II instancji bezpodstawnie (i wbrew późniejszym wyjaśnieniom odpowiedzi na skargę – w sposób kategoryczny) wskazał, że jednym z warunków udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, a co za tym idzie: wymaganym elementem wniosku o wydanie takiego zezwolenie, jest przedłożenie przez wnioskodawcę "decyzji środowiskowej" (verba legis: "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach"). W tym zakresie SKO dokonało błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 42 ust. 4 u.odpad.2012.

W myśl art. 42 ust. 4 u.odpad.2012. do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2 – tj. do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów – dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.u.i.ś., o ile jest wymagana. Nie ulega wątpliwości, że cytowany przepis sam w sobie nie nakłada obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z ubieganiem się o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, lecz tylko formułuje wymóg załączenia takiej decyzji do wniosku o ww. zezwolenie, o ile obowiązek jej uzyskania przed uzyskaniem zezwolenia wynika z innego przepisu. Takim przepisem jest art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., który w punkcie 21 stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem "zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Przepis ten musi być wykładany przez pryzmat odnośnych regulacji ustawy o odpadach z 2012 r., która w zakresie zbierania oraz przetwarzania odpadów przewiduje trzy odrębne rodzaje zezwoleń: (1) zezwolenie na zbieranie odpadów (art. 43 ust. 1 u.odpad.2012); (2) zezwolenie na przetwarzanie odpadów (art. 43 ust. 2 u.odpad.2012); (3) zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 u.odpad.2012).

Rozpatrując w tym kontekście unormowanie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. w zw. z art. 42 ust. 4 u.odpad. 2012 należy dojść do wniosku, że obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku wydanie zezwolenia dotyczy tylko zezwoleń wymienionych wyżej w punktach (2) i (3), natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów (pkt (1) powyżej). Taka wykładnia, obok uzasadnienia gramatycznego, ma także swoje uzasadnienie celowościowe. Należy bowiem zauważyć, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów (definiowanym jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów – zob. art. 3 ust. 1 pkt 34 u.odpad.2012) jest, przynajmniej potencjalnie, znacznie mniej uciążliwa dla środowiska niż działalność polegająca na ich przetwarzaniu (rozumianym jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym przygotowanie poprzedzające ich odzysk lub unieszkodliwianie – por. art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z pkt 14 i 30 u.odpad.2012). Najpewniej dlatego z wydaniem zezwolenia jedynie na ten ostatni rodzaj działalności – przetwarzanie odpadów – ustawodawca powiązał wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji obowiązek dołączenia takiej decyzji dotyczy tylko wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a ponadto wniosku o zezwolenie na (łącznie) zbieranie i przetwarzanie odpadów (zgodnie z ogólną regułą, że do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów – zob. art. 41 ust. 8 u.odpad.2012). Nie dotyczy natomiast wniosku o zezwolenie na (samo) zbieranie odpadów.

Konkludując, należy podzielić stanowisko Skarżącej, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. W szczególności takim przepisem nie jest art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., który jako przepis ograniczający konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) nie może być interpretowany rozszerzająco.

Powyższe nie przesądza – co należy w tym miejscu dobitnie podkreślić – że ewentualne kontynuowanie przez Spółkę działalności w zakresie zbierania odpadów z wykorzystaniem wnioskowanej lokalizacji nie będzie w ogóle wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd jedynie wyraża pogląd, że jej uzyskanie nie jest wymagane na obecnym etapie, tj. przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, co oznacza, że organ nie może uzależniać wydania wnioskowanego zezwolenia od przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast czy jej uzyskanie nie okaże się niezbędne na dalszych etapach przedsięwzięcia (w szczególności w przypadku ewentualnej, podniesionej przez organ I instancji, konieczności legalizacji obiektów lub robót zrealizowanych na terenie wnioskowanej lokalizacji punktu zbierani odpadów) – tego Sąd nie rozstrzyga, ani nawet nie bada, gdyż kwestie te wykraczają poza zakres jego kognicji w niniejszej sprawie. Jedynie więc na marginesie wypada zauważyć, że generalne stwierdzenie pełnomocnika Skarżącej, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wymagana tylko dla przedsięwzięć planowanych, wydaje się zbyt kategoryczne i daleko idące. Tym bardziej że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie takiej decyzji dla przedsięwzięć już zrealizowanych (por. K. Szuma, J. Szuma, Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla istniejącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska, 2011, nr 3, s. 9 i nast.).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że oddalenie skargi w niniejszej sprawie skutkowałoby utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji SKO także w zakresie wytycznych co do dalszego postępowania, w tym co do obowiązku uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Właśnie wykazana wyżej wadliwość wytycznych w tym przedmiocie – których realizacja mogłaby w dodatku wpłynąć na istotne wydłużenie dalszego toku postępowania administracyjnego – przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 13 czerwca 2011 r., (II SA/Kr 360/11, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 27), w myśl którego udzielenie przez organ odwoławczy w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. całkowicie błędnych wskazówek wytyczających ramy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ l instancji, które naruszają przepisy prawa materialnego, powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania (a więc m.in. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), wtedy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zaś trafnie skonstatowano w przywołanym wyroku, decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia, są nierozerwalnie ze sobą związane i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, że jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Jedną z nich jest wymóg należytego uzasadnienia wydawanych decyzji, uszczegółowiony w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należy podzielić pogląd, że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (tak wyrok NSA z 11.07.2007 r., II GSK 90/07, CBOSA).

Ponieważ w niniejszej sprawie w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji SKO "odżyłaby" wadliwa decyzja Prezydenta Miasta, również jej formalne uchylenie w niniejszym wyroku stało się niezbędne. Takie rozstrzygnięcie nie narusza przy tym w żadnej mierze art. 134 § 2 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 757 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, poglądy prawne i wytyczne wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności wezwie Spółkę o uzupełnienie wniosku stosownie do wymagań wynikających z art. 42 ust. 1 u.odpad.2012, a następnie sprawnie przeprowadzi w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające uwzględniające zmiany stanu prawnego związane zwłaszcza z wejściem w życie ustawy o odpadach z 2012 r., bacząc zarazem, aby nie nakładać na przedsiębiorcę obowiązków, w tym w przedmiocie składania wyjaśnień i informacji, które nie mają oparcia w przepisach prawa lub są w praktyce niemożliwe do wykonania. Stosownie zaś do wyników tego postępowania organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

ja