Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala-

Przedmiotem skargi P. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dniał [...] sierpnia 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

(dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakazującą P. K., inwestorowi i właścicielowi działki nr 393/2 położonej w T. gmina [...], rozbiórkę zlokalizowanego na tej działce obiektu budowlanego, tj. placu składowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, ze zm. zwana dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm. zwana dalej Pb).

Organy swoje rozstrzygnięcia oparły na następujących ustaleniach faktycznych. W dniu 25 sierpnia 2005r. skarżący dokonał zgłoszenia nr [...], które obejmowało wykonanie utwardzenia części działki położonej w T., posiadającej naówczas nr 393, w obrębie istniejącego budynku gospodarczego oraz w części wschodniej działki w pasie o szerokości 5m, usytuowanym wzdłuż granicy północnej. Działka 393 w roku 1998 uległa podziałowi na działkę 392/1, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz działkę 393/2, na której zlokalizowany jest plac składowy objęty niniejszym postępowaniem. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że na całej powierzchni działki 393/2 znajduje się obiekt budowlany - plac składowy - o nawierzchni terenu utwardzonej płytami drogowymi. Na placu, na paletach bądź luzem, składowane są materiały budowlane - cegła, butle gazowe, oraz materiały opałowe - drewno i węgiel. Znajdują się tam nadto urządzenia niezbędne do obsługi placu składowego: waga samochodowa, niestacjonarne urządzenia do sortowania węgla oraz budynek z pomieszczeniami biurowymi, socjalnymi i garażowymi. Plac ogrodzony jest ogrodzeniem wykonanym z różnych materiałów (blacha, beton, drewno, elementy stalowe) o zmiennej wysokości. Utwardzenie terenu zostało dokonane pod koniec roku 2005 i w roku 2006, przez właściciela działki P. K. Z informacji zgromadzonych przez WINB, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego wynika, że przed Wójtem Gminy [...] nie toczyło się i nie toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania, tj. placu składowego na działce 392/2 - pismo Wójta Gminy [...] z dnia 12 marca 2010 roku, nr [...]. Ustalone okoliczności dały organom podstawę do wniosku, że utwardzenie płytami drogowymi nieobjętej zgłoszeniem z 2005 roku części działki 393 celem urządzenia palcu składowego węgla i innych materiałów spowodowało, iż również i ta część, która była nim objęta zmieniła swój charakter. W efekcie, jako całość, powstał obiekt budowlany - plac składowy, na który wymagane jest pozwolenia na budowę.

Postępowanie zgłoszeniowe jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej

w art. 28 Pb, w myśl której prowadzenie robót budowlanych możliwe jest wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sytuacje, których może dotyczyć zgłoszenie zostały ściśle określone w art. 29 P.b. Z możliwości tej skorzystał skarżący, gdyż w dniu 25 sierpnia 2005r. zgłosił zamiar utwardzenia części działki 393 (obecnie 393/2) na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. - "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Wykonane przez P. K. utwardzenie działki 393/2 w zakresie tego pojęcia się nie mieści. Organy wskazały, że po pierwsze, utwardzono całą działkę, a po drugie, przeznaczenie

i funkcja wskazują, że jest ściśle związane z powstałym placem składowym

i prowadzoną na nim działalnością handlową. W tych okolicznościach organy przyjęły, że utwardzenie działki nr 393/2 wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Roboty związane

z utwardzeniem działki budowlanej niewymagające pozwolenia na budowę wymieniono w art. 29 ust. 2 P.b., a więc wśród robót o innym charakterze niż budowa obiektów, których dotyczy przepis art. 29 ust. 1 P.b.. Hipoteza art. 28 ust. 2 pkt 5 P.b. obejmuje swym zakresem jedynie takie utwardzenie terenu działki budowlanej, które jest funkcjonalnie związane z budynkiem bądź innym obiektem, które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 P.b. pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym. Jest to utwardzenie, którego zapewniające możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (chodniki, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, pod śmietniki). Utwardzenie gruntu tworzące trwałą nawierzchnię i ewentualnie inne urządzenie infrastruktury technicznej jest równoznaczne z powstaniem obiektu budowlanego. Wykonanie prac budowlanych, które nie są objęte dokonanym zgłoszeniem, a wymagają pozwolenia na budowę powinno być rozstrzygane w oparciu o art. 48 P.b. Prace budowlane polegające na utworzeniu placu składowego mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Świadczy o tym treść art. 3 pkt 3 P.b, gdyż pod pojęciem budowli wymienia się obiekty o podobnym charakterze, tj. składowiska odpadów, nadto wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Plac składowy

o cechach i funkcjach ustalonych w toku postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 P.b. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego w postaci placu składowego bez pozwolenia na budowę skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce. Możliwość legalizacji takiego obiektu możliwa jest jedynie w trybie art. 48 ust. 2 P.b., a więc po wstrzymaniu robót budowlanych i po dostarczeniu w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych do ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do powołanego przepisu PINB postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nr [...] wstrzymał prace budowlane przy placu składowym na działce 393/2 i zobowiązał P. K. do przedłożenia do dnia 30 grudnia 2009r. dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji. Obowiązek nie został wykonany, dlatego orzeczenie o nakazie rozbiórki było obligatoryjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wywiódł, iż są one bezzasadne. Jako prawidłowe oceniono postępowanie organu pierwszej instancji, który po zawiadomieniu o terminie przeprowadzenia rozprawy dokonał oględzin działki nr 393/2. Stosownie o art. 89 § 2 k.p.a. oględziny mogą stanowić część rozprawy, jeżeli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Niezawiadomienie stron

o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym WINB

uznał za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. O możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie strony zostały zawiadomione przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2009r. nr [...]. Decyzja o nakazie rozbiórki była następstwem niewykonania obowiązków wskazanych w ww. postanowieniu, a żadne dodatkowe czynności, o których należałoby informować strony, nie były w sprawie podejmowane.

Z decyzją WINB nie zgodził się P. K. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że wykonane przez niego roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu utwardzenia terenu działki budowlanej i wymagają pozwolenia na budowę, którego brak prowadzi do orzeczenia o nakazie rozbiórki;

art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący dokonał budowy placu składowego, gdy w istocie było to utwardzenie terenu działki budowlanej;

art. 10 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie,

że zawiadomienie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2009r. o wstrzymaniu prac budowlanych niecelowym czyniło ponowne zawiadomienie o tym uprawnieniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego W. P. o możliwości zapoznania się z całością zebranych w sprawie dowodów.

Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. działający w imieniu skarżącego pełnomocnik adw. P. D. przedstawił dodatkowe argumenty i wnioski celem uzupełnienia skargi. Poza poszerzeniem argumentacji mającej dowodzić naruszenia wskazanych w skardze przepisów podniósł "zarzut nieważności postępowania administracyjnego", gdyż zaskarżona decyzja została wydana w warunkach rodzących konieczność wyłączenia pracownika - art. 24 § 3 K.p.a. Podano dalej,

że pracownik WINB – M. S., przed wydaniem decyzji wyraziła swój pogląd w sprawie, co wyklucza możliwość przypisania jej cechy bezstronności. Na dowód powyższego do pisma dołączono płytę CD. Wniósł o wyłączenie wymienionego pracownika przed Sądem oraz o wystąpienie przez Sąd do Telewizji [...] o udostępnienie oryginalnej wersji nagrania wykonanego i wyemitowanego przez ww. telewizję.

WINB wniósł o oddalenie skargi powołując się na analogiczną argumentację, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego.

Na wstępie Sąd informuje, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z oryginalnych nagrań TV [...], gdyż przeprowadzenie dowodu nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości

w sprawie. Wniosek o wyłączenie pracownika danego organu winien być kierowany do właściwego organu, a nie do Sądu, gdyż cytowana wyżej ustawa Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna instytucji wyłączenia pracownika. Nadto wydanie decyzji w warunkach naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego wymienioną w art. 145 §

1 pkt 3 k.p.a., a nie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też zarzut skargi wydania decyzji dotkniętej wadą nieważnościową jest chybiony.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 972/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. art. 48 ust. 1 w zw 7 art. 48 ust. 4 P.b. Zgodnie z tymi przepisami właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego

w budowie. Przepis art. 48 ust. 2 P.b. określa warunki dopuszczające możliwość legalizacja obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów (ust. 3 art. 48 P.b.). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 art. 48 P.b., czyli orzeka się nakaz rozbiórki.

PINB zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2009r. nr [...] powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego położonego na działkach nr 393/1 i 393/ 2 położonych w T. gminie [...]. Zawiadomienie to odebrał w dniu 26 sierpnia 2009r. E. P. - teść (akta admin. I inst. k. nr 42). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 28 września 2009r. udzielone przez P. K. radcy prawnemu W. B. do reprezentowania przed organami administracji publicznej, sądami w tym Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących nieruchomości gruntowych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nr [...] organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymał roboty budowlane przy placu składowym zlokalizowanym na działce nr 393/2 położonej

w T. gmina [...], które nie wymagają ustalenia niezbędnych zabezpieczeń oraz zobowiązał P. K. do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2009r. dokumentów wymienionych w pkt 1-3 postanowienia. Zawarto też pouczenie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu (karta akt admin. I inst. nr 57). Wymienione postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego.

Materiał dowodowy sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący nie spełnił obowiązków nałożonych wymienionym postanowieniem, dlatego też zaistniała przesłanka z art. 48 ust. 4 P.b. nadto na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i ustalony stan faktyczny pozwoliły na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 P.b. Jednym z obowiązków postanowienia było między innymi dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy teren, na którym znajduje się inwestycja nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych II instancji znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] odmawiająca P. K. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 393/1 położonej w T., dla inwestycji pn. budynek gospodarczy - zmiana sposobu użytkowania na handlowo-magazynowy - biuro obsługi i magazyn maszyn składu węgla. Wymieniona decyzja nie dotyczy inwestycji objętej niniejszym postępowaniem.

Nie budzi wątpliwości Sądu również fakt prawidłowego zakwalifikowania placu składowego do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie, z którym zaliczenie danego przedsięwzięcia do "budowli" należy dokonać poprzez porównanie, czy urządzona płytami żelbetowymi nawierzchnia stanowiąc całość techniczno-użytkową wykazuje podobieństwa do wskazanych w art. 3 pkt 3 P.b. obiektów. Na wykonanie pokrycia nawierzchni płytami żelbetowymi konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA

z 1.04.2009r. sygn. akt II OSK 462/08 LEX nr 558414). Takie rozważania w zakresie porównania cech zrealizowanej inwestycji z definicją budowli zawiera zaskarżona decyzja, a to czyni zadość uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu według wymogów z art. 103 § 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć na jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca w art. 29-31 P.b. przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej.

Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., gdyż w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy placu składowego, oraz błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. do robót polegających na utwardzeniu terenu działki, na które nie było wymagane pozwolenia na budowę.

W aktach administracyjnych jest kopia zgłoszenia z dnia 22 sierpnia 2005r. P. K. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych do utwardzenia powierzchni działki nr 393 położonej w T. gmina [...]. Szkic sytuacyjny dołączony do zgłoszenia pokazuje, że utwardzenie miało obejmować pas o szerokości około 5m wzdłuż granicy z działką nr 392/1, 392/3. Zgłoszone roboty wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., które istotnie nie wymagały pozwolenia na budowę określone w zgłoszeniu nie zostały zrealizowane, co potwierdziło przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wybudowanie placu składowego, który organy prawidłowo zakwalifikowały jako budowlę i to stanowiącą samowolę budowlaną, bo wzniesioną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż wymagane jest pozwolenie na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa. Z tych przyczyn zarzuty wyżej opisane Sąd uznał za nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 21.06.2006r. sygn. akt II OSK 1357/05 LEX nr 321523). W tym kontekście błędny jest pogląd skarżącego, że wpływ na wynik postępowania winna mieć okoliczność, iż niecały plac jest wykorzystywany do składowania węgla, gdyż wykonana budowla w całości służy głównej funkcji jaką jest składowanie i sortowanie węgla, o czym świadczy sposób jego zagospodarowaniai wyposażenie w urządzenia temu służące.

W świetle treści wyrzeczenia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującej P. K., to jest inwestorowi i właścicielowi działki nr 393/2 położonej w T. gmina [...] rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego zlokalizowanego na działce nr 393/2 nie jest trafny zarzut skargi niewykonalności decyzji, gdyż nie budzi wątpliwości adresat obowiązku jak i przedmiot objęty nakazem rozbiórki.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 10, art. 81 k.p.a. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowanie wszelkich gwarancji procesowych stron postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strony o możliwości zapoznanie się z materiałem dowodowym zostały wezwane przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 5 października 2009r. (karta akt I inst. nr 54) oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. (akta admin. I inst. karta nr 69). Przebieg postępowania dowodzi, że strony miały zapewniony udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji organy zapewniły im możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Strony z tej możliwości nie korzystały.

Pismem z dnia 26 czerwca 2010 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji 2 lipca 2010 r. W. P. działając jako pełnomocnik P. K. poinformował o cofnięciu pełnomocnictwa radcy prawnemu W. B. Potwierdzenie cofnięcia pełnomocnictwa od W. B. dotarło do organu pierwszej instancji 12 października 2010r. (akta admin. I inst. karta nr 78). Z tego względu nie było błędem drugiej instancji doręczenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. obydwu pełnomocnikom.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.