Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1475/13 w sprawie ze skargi Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności części uchwały w sprawie zmian w budżecie województwa 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Województwa M. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1475/13, oddalił skargę Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie województwa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym spawy:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Sejmik Województwa M. zmienił uchwałę w sprawie uchwały budżetowej Województwa M. na rok 2013.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], orzekło o nieważności tej uchwały w części dotyczącej wydatków:

- w kwocie 144 920 zł przeznaczonych na realizację zadania majątkowego "Wymiana zamknięć jazu i odbudowa czaszy zbiornika wodnego na rzece P. - zadania zlecone z zakresu administracji rządowej finansowane środkami własnymi", ujęte w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo", rozdz. 01008 "Melioracje wodne",

- w kwocie 1 261 223 zł przeznaczonych na realizację zadania majątkowego "Dokumentacja, wykupy, odszkodowania - zadania zlecone z zakresu administracji rządowej finansowane środkami własnymi, ujęte w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo, rozdz. 01008 "Melioracje wodne",

- w kwocie 439 870 zł przeznaczonych na realizację zadań bieżących w zakresie "usuwania skutków klęsk żywiołowych na urządzeniach melioracji wodnych podstawowych - zadania zlecone z zakresu administracji rządowej finansowane środkami własnymi", ujęte w dziale 010 "Rolnictwo i łowiectwo", rozdz. 01078 "Usuwanie skutków klęsk żywiołowych",

z powodu istotnego naruszenia art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1989 r. o samorządzie województwa oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

- ustaliło wydatki budżetu Województwa M. na rok 2013 r. w kwocie 2 937 905 060 zł, planowany deficyt budżetu Województwa na rok 2013 w kwocie 84 204 484 i przychody z kredytów długoterminowych zaciąganych na rynku krajowym w kwocie 42.102.562 zł.

- umorzyło postępowanie nadzorcze, wszczęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w części dotyczącej wydatków w kwocie 160 947 zł przeznaczonych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej - finansowanych środkami własnymi na wynagrodzenie osób przejętych od Wojewody M. realizujących zadania wynikające z tzw. "ustawy kompetencyjnej", ujętych w dziale 70 "Administracja publiczna", rozdz. 75011 "Urzędy Wojewódzkie".

Jednocześnie Kolegium ustaliło, ze plan dochodów na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie uległ zmianie. Również łączna kwota planu wydatków związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na 2013 r. nie uległa zwiększeniu, (zał. Nr 5 badanej uchwały).

Organ nadzoru ustalił również, że zadania majątkowe "Wymiana zamknięć jazu i odbudowa czaszy zbiornika wodnego na rzece P. i "Dokumentacja, wykupy, odszkodowania" nie były dotychczas planowane w budżecie Województwa na 2013 r.

Kolegium wskazało, że plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych Województwu odrębnymi ustawami opracowuje Zarząd, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel z budżetu państwa. Województwo zaś nie otrzymało dotacji na cele wskazane w badanej uchwale. W przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami nie otrzyma z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej terminowe i pełne wykonanie tych zadań, przysługuje jej prawo dochodzenia należności w postępowaniu sądowym na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Orzeczenie o nieważności przewidzianych wydatków skutkowało zmniejszeniem planowanego deficytu budżetu Województwa o kwotę 1.846.013 zł i o tę kwotę zostały zmniejszone planowane przychody z budżetu z tytułu kredytu długoterminowego zaciąganego na rynku krajowym, jako źródło finansowania planowego deficytu budżetu Województwa. W przypadku wydatków w kwocie 160.947 zł przeznaczonych na "realizację zadań z zakresu administracji rządowej finansowanych środkami własnym, na wynagrodzenia osób przejętych od Wojewody M. realizujących zadania wynikające z tzw. "ustawy kompetencyjnej" (dział 750 "Administracja publiczna", rozdz. 75011 "Urzędy wojewódzkie"), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. ustaliło, że w wyniku zmiany uchwały budżetowej Województwa M. z dnia [..] marca 2013 r., wydatki te zostały wyeliminowane, co mając na uwadze uznało, iż dalsze postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

Województwo M. zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie § 1 uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], orzekającej o nieważności ww. wydatków.

W uzasadnieni skargi wskazano, zgodnie z zawartymi z Województwem M. umowami o sfinansowanie z rezerwy celowej budżetu państwa wymienionych zadań, Wojewoda M. zobowiązał się przekazać dotacje celowe na sfinansowanie zadania objętego poszczególną umową po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez beneficjenta reprezentowanego przez Dyrektora WZMiUW w W.. Mimo, że wnioski o przekazanie dotacji wraz z załączonymi rozliczeniami były składane od 12 do 18 grudnia 2012 r., dotacja celowa wpłynęła na rachunek Urzędu M. dopiero 31 grudnia 2012 r. o godz. 11.57, po czym po przekazaniu jej do WZMiUW - jednostki realizującej zadania i zobowiązanej do dokonania płatności - środki wpłynęły na jej konta dopiero 2 stycznia 2013 r. Taki stan rzeczy sprawił, że w świetle art. 168 ustawy o finansach publicznych środki te zyskały charakter dotacji niewykorzystanej do końca roku i podlegały zwrotowi zgodnie z § 4 ust. 7 każdej umowy. Dotacja została zwrócona 14 i 15 stycznia 2013 r.

Ponieważ z tytułu realizacji zadań z zakresu melioracji, budowy urządzeń wodnych, wypłaty odszkodowań i usuwania skutków powodzi powstały wymagalne zobowiązania wobec wykonawców, których termin zapłaty upływał [..] stycznia 2013 r., a Wojewoda M. mimo trzykrotnych wystąpień M. Województwa, nie przekazał dotacji na ich pokrycie, uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dokonana została zmiana budżetu Województwa na 2013 r. poprzez przesunięcie własnych środków finansowych na realizację wymagalnych zobowiązań.

Strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku gdy przekazane z budżetu państwa dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej są niewystarczające jednostka samorządu terytorialnego zmuszona jest do przejściowego finansowania tych zadań z własnych środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z [...] lutego 2013 r. dokonano zmian w uchwale budżetowej polegających na zwiększeniu wydatków na realizację wyżej wymienionych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie plan dochodów na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na 2013 r. nie uległ zwiększeniu. Również zadania majątkowe: "Wymiana zamknięć jazu i odbudowa czaszy zbiornika wodnego na rzece P." i " Dokumentacja, wykupy i odszkodowania" nie były planowane w budżecie Województwa na, 2013 r., co wynika z treści załączników Nr 1 i 5 do uchwały.

Sąd zauważył, że plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych Województwu odrębnymi ustawami opracowuje Zarząd, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel z budżetu państwa. Województwo nie otrzymało dotacji na cele wskazane w badanej uchwale. Taka sytuacja nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem wyznacznikiem legalności działania w zakresie oceny, czy doszło do wydatkowania środków publicznych bez upoważnienia albo przekroczenia zakresu upoważnienia.

Art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania planu finansowego wykonywania zadań zleconych.

Określony w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach samorządu terytorialnego sposób wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez Państwo kosztów realizacji jej zadań, a tym samym ochronę finansów jednostki samorządu terytorialnego. Ewentualne finansowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zleconych ustawami zadań ze środków własnych, wiązałoby się ze zwiększeniem zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotacje powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonywania zleconych zadań (ust. 5) W przypadku niedotrzymania warunków określonych w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (ust 6.)

Z możliwości wskazanych w ust. 6 powołanego wyżej artykułu strona skarżąca skorzystała składając przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M. pozew do Sądu Okręgowego w W. (k. 170-184 akt sądowych).

Województwo M. złożyło skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania wedlug norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 249 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, których kwoty ustalane są zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju oraz, że zgodnie z art. 249 ust. 1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych, w terminie 21 dni od podjęcia uchwały budżetowej, zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej przyjmując, jako podstawę tego planu kwotę dotacji celowych przyznanych na ten cel w roku budżetowym - w stanie faktycznym, gdy dotacja celowa w kwocie obejmującej pełną realizację zadań zleconych wynikających z ustawy Prawo wodne z zakresu melioracji wodnych oraz usuwania skutków powodzi w roku 2012 została przekazana w wysokości w pełni pokrywającej koszty realizacji zadań z powyższego obszaru i gdy w załączonym do pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 2011 r., projekcie planu dotacji celowych z budżetu państwa na rok 2012 w obszarze melioracji wodnych i usuwania skutków powodzi, ujęte zostały środki pieniężne na pokrycie realizacji zadań co stanowiło podstawę do opracowania przez Zarząd Województwa planu finansowego zadań z administracji rządowej na rok 2012.

- art. 149 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że wojewoda przekazuje jednostce samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w terminie umożliwiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań - w stanie faktycznym, gdy wysokość przekazanej dotacji celowej umożliwiła pełne wykonanie zleconych zadań i w pełni pokryła koszty ich realizacji w roku 2012.

- art. 49 ust.6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że w przypadku nie przekazania przez wojewodę jednostce samorządu terytorialnego, dotacji w wysokości umożliwiającej pełne i terminowe wykonywanie zadań zleconych ustawami, przysługuje jej prawo dochodzenia w postępowaniu sądowym należnego świadczenia wraz z odsetkami - w stanie faktycznym sprawy, gdy dotacja w wysokości umożliwiającej pełne wykonanie zadań zleconych z

zakresu ustawy Prawo wodne, w danym roku budżetowym była przekazana tyle, że w terminie uniemożliwiającym jej wydatkowanie do końca roku budżetowego,

- art. 67 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, że przekazanie województwu w drodze ustawy nowych zadań, wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów - w stanie faktycznym sprawy, gdy w roku 2012, czyli w tym, w którym były realizowane zadania zlecone z zakresu Prawa wodnego, w planie finansowym zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych województwu, zadania te były ujęte wraz z kwotą dotacji odpowiadającą przewidywanej kwocie dotacji ujętej w projekcie planu dotacji celowych z budżetu państwa na rok 2012, przekazanym Województwu przez Urząd Wojewódzki, zgodnie z dyspozycją art. 143 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zarzucono, iż powyższe przepisy zostały zastosowane przez Sąd do rozstrzygnięcia stanu faktycznego w nich nieunormowanego albowiem kwestią sporną nie było przekazanie lub nie przekazanie dotacji albo jej wysokość, lecz faktyczny termin jej przekazania przez Wojewodę, uniemożliwiający terminowe wydatkowanie dotacji do końca roku budżetowego, mimo iż zadania zostały wykonane w całości zgodnie z zawartymi umowami, a ostatni wniosek o płatność został złożony do Wojewody w dniu 18 grudnia 2012r., co umożliwiło przekazanie dotacji w terminie umożliwiającym jej wydatkowanie do końca 2012 r.

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art.141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

- pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia Sądu przez nie wyjaśnienie znaczenia i funkcji sprawozdania Rb-50 w kontekście finansowania "wykonania" wydatków na pokrycie realizacji zadań zleconych, nie z dotacji a ze środków określonych, jako "inne" w kontekście źródła powstania takich wydatków i sposobu ich finansowania do dnia refundacji, które to wyjaśnienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu i którego brak uniemożliwia organom ocenę i kontrolę orzeczenia Sądu w tym zakresie,

- braku odniesienia się Sądu w kontekście analizowanych przepisów prawnych do okoliczności polegającej na faktycznym przekazaniu przez Wojewodę M. reprezentującego administrację rządową, dotacji w wysokości obejmującej pełne koszty realizacji zadań zleconych z zakresu ustawy Prawo wodne tyle, że w terminie uniemożliwiającym jej wydatkowanie do końca roku budżetowego i konieczność przejściowego sfinansowania kosztów realizacji zadań zleconych ze środków własnych Województwa wobec powstania wymagalnych zobowiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu ustawowych podstawach w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił znaczenia i funkcji sprawozdania Rb-50 w kontekście pozycji "wydatki podlegające refundacji". Tak określona potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym

z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego

z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Zważyć nadto należy, że nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędnym jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a takiego wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Nieskuteczność zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że przepisy prawa materialnego wymienione w osnowie skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo zastosowane przez Sąd pierwszej instancji do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdyż kwestią sporną nie było przekazanie lub nie przekazanie dotacji albo jej wysokość, lecz faktyczny termin jej przekazania przez Wojewodę, uniemożliwiający terminowe wydatkowanie dotacji do końca roku budżetowego, mimo iż zadania zostały wykonane w całości zgodnie z zawartymi umowami, a ostatni wniosek o płatność został złożony do Wojewody w dniu 18 grudnia 2012r., co umożliwiło przekazanie dotacji w terminie umożliwiającym jej wydatkowanie do końca 2012 r.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. art. 49 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 149 ust. 1 i art. 249 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że z przepisów tych wynika, iż zadania zlecone ustawami j.s.t., w tym zadania z zakresu administracji rządowej, są w całości finansowane z budżetu państwa w formie dotacji celowej. Zadania te nie są finansowane ze środków własnych jednostki, która je realizuje. Z przepisów tych nie wynika obowiązek realizacji przez j.s.t. zadań z zakresu administracji rządowej w sytuacji, kiedy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych. W tym wypadku j.s.t. przed przystąpieniem do realizacji zadania może dochodzić należnego świadczenia na drodze sądowej na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie stanowi podstawy dochodzenia na drodze sądowej zwrotu poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych, lecz podstawę dochodzenia należnego świadczenia na wykonanie zadań zleconych. Na podstawie tego przepisu nie można żądać zasądzenia nie przyznanej dotacji celowej w związku z częściowym finansowaniem zadania zleconego ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego.

W stanie faktycznym sprawy Województwo M., na skutek zwrotu dotacji celowej uprzednio otrzymanej od Wojewody M. nie dysponowało odpowiednimi środkami finansowymi na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Taka sytuacja spowodowała, że uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., dokonano zmian w budżecie Województwa na 2013 r. przesuwając na ww. cel własne środki finansowe, nie zmieniając przy tym planu wydatków na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na 2013 r. Również łączna kwota planu wydatków związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na 2013 r. nie uległa zwiększeniu. Także zadania majątkowe "Wymiana zamknięć jazu i odbudowa czaszy zbiornika wodnego na rzece P." i " Dokumentacja, wykupy i odszkodowania" nie były planowane w budżecie Województwa na 2013 r. Powyższe działania oznaczały, że kwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W. postanowienia uchwały na podstawie, w których zwiększono wydatki przeznaczone na realizację spornych zadań, nie miały odzwierciedlenia w zaplanowanym budżecie Województwa na 2013 r., co jest działaniem niedopuszczalnym w świetle wymienionych wyżej przepisów ustaw o finansach publicznych i dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.