Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego M.O.I.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 965/15 w sprawie ze skargi S.S., A. i P. KMISH UW P. w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego M.O.I.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 965/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S.S.A.iP.KMISH UW P.w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, w punkcie 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1, 2, 3 wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, w punkcie 4 zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2015 r. Prezes Stowarzyszenia zwrócił się do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP w Warszawie o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, danych w zakresie następujących pytań:

1) ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej w roku 2013 i 2014 toczyło się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP,

2) ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP w roku 2013 i 2014, zakończyło się prawomocnym orzeczeniem,

3) ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013 i 2014,

4) kiedy i gdzie planowane są posiedzenia przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP w roku bieżącym.

Z uwagi na odmowę spełnienia żądania, Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skierowane zapytania 1, 2 i 3 są niejasne, natomiast odpowiedź na pytanie nr 4 nie może być udzielona, gdyż rozprawy dyscyplinarne są jawne tylko dla członków izby, a nadto planowanie rozpraw odbywa się w każdej sprawie indywidualnie i nie ma listy wszystkich wokand na dany rok kalendarzowy. Dodatkowo stwierdził, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na częściowe jej uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ pytany jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej u.d.i.p. wynika, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są organy samorządów zawodowych i gospodarczych na równi z władzami publicznymi. Prawo do informacji publicznej, wywodzone z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji wyprowadził wywód, w którym wyjaśnił, że uzyskanie informacji publicznej od organu samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia warunku wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała kwestia tego, że podmiot pytany nie gospodaruje mieniem komunalnym, czy majątkiem Skarbu Państwa, co podnosił w odpowiedzi na skargę.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP jest organem samorządu zawodowego i wykonuje zadania publiczne. Zdecydowanie według rozpatrującego sprawę Sądu widoczne jest wykonywanie zadań publicznych przez organ Okręgowych Izb Architektów, jakim jest Okręgowy Sąd Dyscyplinarny (§ 15 ust. 2 Statutu Izby Architektów). Jedną z kar, jakie może bowiem orzec ten organ, jest skreślenie z listy członków Izby. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny, mając wpływ na skład Izby, decyduje o tym, czy dana osoba może wykonywać zadania publiczne jako architekt. Ponadto Statut Izby Architektów stanowi w § 7 pkt 3, iż samorząd architektów traktuje swój zawód jako zawód zaufania publicznego. Tym samym organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Swój obowiązek spełnił jedynie w odniesieniu do pytania czwartego. Organ podał bowiem, że nie posiada planu wokand na bieżący rok. Skoro zaś nie dysponował informacją określoną we wniosku, to nie mógł jej udostępnić stronie. Jednakże uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, co oznaczało, że w dniu jej złożenia organ pozostawał w bezczynności. W tym zakresie Sąd postępowanie umorzył, gdyż stało się bezprzedmiotowe w trakcie jego trwania.

Odnosząc się do pozostałych pytań skierowanych do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd stwierdził bezczynność organu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, pytania te były bowiem czytelne i nie mogły nastręczać obiektywnych trudności w zrozumieniu intencji pytającego podmiotu, jak też ich zakresu przedmiotowego, co Sąd następnie szeroko uzasadnił. Sąd nie dopatrzył się jednak kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu, która wynikała z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w punktach 1, 2 i 4 i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 149 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione zakwestionowanie przyjętej przez organ samorządu zawodowego wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji nieuzasadnione stwierdzenie bezczynności Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Mazowieckiej Okręgowej ty Architektów RP;

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyrażenie błędnej oceny prawnej ustalonego wsprawie stanu faktycznego, w kontekście zastosowania art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że informacje o prowadzonych przez organy samorządu zawodowego architektów postępowaniach dyscyplinarnych oraz postępowaniach w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sprawie, w której żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, bowiem nie dotyczy wykonywania przez samorząd zawodowy zadań publicznych i nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że określony w tym przepisie krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że stowarzyszenie jest uprawnione do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy prawo do zastrzeżone jest wyłącznie dla osób fizycznych (obywateli).

W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz orzeczenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że ocena WSA nie uwzględnia charakteru postępowań prowadzonych przez organy dyscyplinarne Izby Architektów RP, sposobu finansowania działalności samorządu zawodowego architektów oraz literalnej treści art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zasadnicze dla sprawy jest wyodrębnienie w art. 61 Konstytucji dwóch płaszczyzn pojmowania sprawy publicznej. W ocenie skarżącego sprawa publiczna, w odniesieniu do działalności samorządów zawodowych musi być rozumiana jako źródło informacji publicznej tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem lub majątkiem, co wynika z literalnej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji RP. Ustawodawca natomiast rozszerzył zakres przedmiotowy udostępnienia ponad ten, który wynika z postanowień art. 61 Konstytucji RP. Prawidłowa interpretacja przepisu rangi konstytucyjnej ma w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem organy samorządu zawodowego architektów w żadnym zakresie nie korzystają ze środków publicznych (mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa). Działalność Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej finansowania jest ze składek jej członków, bez jakiegokolwiek udziału środków publicznych. W związku z powyższym, nawet gdyby uznać, że prowadzenie przez organ dyscyplinarny postępowania jest wykonywaniem zadania publicznego, to nie wiąże się z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem nie podlega ujawnieniu w trybie art. 61 Konstytucji RP.

Niewłaściwa w ocenie skarżącego kasacyjnie jest zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Usytuowanie samorządów gospodarczych i zawodowych w jednym zdaniu z innymi osobami i jednostkami organizacyjnymi wskazuje na powiązanie uprawnień do pozyskania informacji o ich działalności z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem mieniem publicznym.

Ponadto, interpretacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zrównuje obowiązki informacyjne samorządów gospodarczych i zawodowych z obowiązkami informacyjnymi organów władzy publicznej, czyniąc je w istocie bezwarunkowymi i powszechnymi. Takiej koncepcji dostępu do informacji publicznej przeczy nawet treść części wstępnej art. 4 u.d.i.p., gdzie mowa wyłącznie o podmiotach wykonujących zadania publiczne. Istotnie, w zakresie innych osób i jednostek organizacyjnych, w punkcie 5 ust 1 art. 4 u.d.i.p. dodano dwa dodatkowe warunki, tj. wykonywanie zadań publicznych lub gospodarowanie mieniem publicznym, jednak treść normatywna tego przepisu budzi zasadnicze zastrzeżenia. W Konstytucji RP ustrojodawca zawarł zatem inne wymogi w odniesieniu do obowiązków informacyjnych, niż uczynił to ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Poza powyższym, w ocenie skarżącego, prowadzone przez właściwy organ samorządu zawodowego sprawy dyscyplinarne oraz sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie są sprawami publicznymi, dotyczą bowiem spraw indywidualnych, związanych z przynależnością do samorządu zawodowego architektów. Tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1946) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2002 r., nr 194, poz.1635). Przepisy regulujące tryb postępowania dyscyplinarnego wskazują wprost na brak jawności zewnętrznej tych postępowań, a w konsekwencji brak możliwości udostępniania informacji o ich przebiegu oraz dokumentów z akt postępowania na podstawie u.d.i.p. Jawność postępowań dyscyplinarnych i wydawanych w ich toku orzeczeń dyscyplinarnych wyłączają bowiem przepisy § 4 ust 1, § 6 ust 2, § 30 ust 1 oraz § 33 ust 3 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r.

Drugim stosowanym w organach dyscyplinarnych trybem jest tryb postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, których podstawę stanowi art. 95 Prawa budowlanego. Postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzone są natomiast na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisach tych brak bezpośrednich lub pośrednich wyłączeń jawności, zbliżonych do powołanych przepisów regulujących tryb postępowania dyscyplinarnego, jednak postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej, podobnie jak postępowania dyscyplinarne, to również postępowania w sprawach indywidualnych, w znacznej części dotyczące prawidłowego wykonywania zawartej przez projektanta z klientem umowy cywilnoprawnej. W powyższym kontekście, uzasadnione wydaje się zastosowanie wykładni systemowej przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne oraz postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Jeżeli bowiem w przypadku postępowań dyscyplinarnych ustawodawca uznał, że nie są one objęte jawnością zewnętrzną, czyli w istocie przesądzając o stricte samorządowym, wewnętrznym charakterze tych postępowań, to uwzględniając treść art. 41 pkt 1 ustawy samorządowej, który stanowi materialnoprawną podstawę postępowań dyscyplinarnych, a który w swym zakresie przedmiotowym w znacznej części pokrywa się z dyspozycją przepisu art. 95 Prawa budowlanego, dopuszczalnym jest wnioskowanie o zbliżonym charakterze tych dwóch rodzajów postępowań, w kontekście ich wewnętrznego samorządowego (niepublicznego) charakteru.

Dodatkowo podniesiono, że dane dotyczące ukarania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają wpisowi do centralnego rejestru ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej, prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 88a ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Udostępnieniu podlegają dane enumeratywnie wymienione w ww. przepisie art. 88a ust. 5 Prawa budowlanego, dotyczące wyłącznie treści ostatecznych decyzji o ukaraniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wnioskując a contrario z treści powyższego przepisu można wywieść wniosek, że inne dane dotyczące ukarania z tytułu odpowiedzialności zawodowej udostępnieniu nie podlegają.

Odnośnie do ostatniego z zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, iż z art. 61 ust 1 Konstytucji RP wynika wprost uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej, ale wyłącznie przez obywateli. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika brak takiego uprawnienia dla innych podmiotów, w tym osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie będących osobami fizycznymi, o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2015, sygn. akt: SK 36/14, opubl. ZU OTK nr 11A/2015, poz. 189).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że:

- żądana informacja jest informacją publiczną, mimo że informacja ta nie dotyczy wykonywania przez samorząd zawodowy zadań publicznych i nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czym naruszył przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.),

- krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czym naruszył przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP

- stowarzyszenie jest uprawnione do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy prawo do zastrzeżone jest wyłącznie dla osób fizycznych (obywateli), czym naruszył przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

W odniesieniu do rozumienia pojęcia informacji publicznej należy wskazać, że jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.p., w tym zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie kwestionując charakter żądanej informacji jako informacji publicznej nie wskazuje jednak na naruszenie powyższych przepisów, podnosząc w tym zakresie – tj. w zakresie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2 - jedynie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dokonując wykładni tego przepisu, należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Do podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawodawca – w ramach przykładowego katalogu podmiotów wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.p. – zaliczył organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Treść objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.p. wskazuje na zakres podmiotowy, a nie przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, nie można zatem skutecznie kwestionować charakteru informacji jako informacji publicznej zarzucając naruszenie tego przepisu. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że stanowisko dotyczące zobowiązania organów dyscyplinarnych samorządów zawodowych do udzielania informacji w oparciu o u.d.p. jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., akt: I OSK 2057/14).

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatruje – w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 3 – w błędnym przyjęciu, że krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem poprawność ustalenia zakresu podmiotowego udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy - prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob.: S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że w przypadku praw politycznych "państwo odgrywa aktywną rolę przy realizacji praw tego typu. Prawa te są wpisane w określoną strukturę aparatu państwowego oraz mechanizm sprawowania władzy i nie mogą być analizowane w oderwaniu od nich. Na regulację tych praw składa się bardzo szeroki zbiór norm prawa przedmiotowego określających ustrój państwa" (K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 33-34). U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą zatem wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc w ramach literalnej wykładni zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP możliwe jest przyjęcie, że ostatnia część tego zdania zawężająca zakres prawa do informacji dotyczy wszystkich podmiotów w nim wymienionych, tj. organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jak i przyjęcie, że dotyczy jedynie podmiotów wymienionych po przecinku oddzielającym pierwszą część zdania, tj. jedynie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", to uwzględniając charakter tego prawa i wartości leżące u jego podstaw, nie jest uzasadnione i dopuszczalne wyprowadzanie wniosku ograniczającego to prawo. W konsekwencji należy przyjąć, że konstytucyjna regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" ogranicza prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Okręgowe sądy dyscyplinarne jako organy okręgowych izb architektów są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego architektów (art. 14 ust. 1 pkt 5, art. 9 ust. 1, art. 45 i nast. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1725) zajmującymi się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej, mają zatem charakter organów samorządu zawodowego w znaczeniu funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te wyposażają w prawo dostępu do informacji publicznej również stowarzyszenia, a nie wyłącznie osoby fizyczne.

Z cytowanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.p. stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.p., każdemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe regulacje należy interpretować w kontekście specyfiki prawa do informacji publicznej, które charakteryzuje relację, jaka nawiązuje się pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji. Wskazywane wyżej wartości leżące u podstaw prawa podmiotowego do informacji publicznej uzasadniają tezę, że skoro informacja publiczna ma stanowić gwarancję jawności życia publicznego, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. W tym kontekście należy wykładać wskazane wyżej regulacje prawne.

Normę wskazującą na podmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej zakodowaną w wiążących organy władzy publicznej przepisach art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy konstytucyjność tego ostatniego przepisu nie została w polskim porządku prawnym zakwestionowana, należy zatem odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo, tj. "każdy", zawężenie tego katalogu do obywateli dotyczyć może natomiast legitymacji do składania skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej złożonej przez S.S.A.iP.KMISH UW P.w W. uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Niezależnie od zakresu związania stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK, zauważyć można, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zakwestionowany, a nawet wyrażając powyższe stanowisko TK wskazał, że "obowiązująca Konstytucja ustanawia wśród praw podmiotowych takie, które mogą być egzekwowane w toku kontroli konstytucyjności ustaw jedynie w postępowaniu zainicjowanym przez obywateli" i podnosił, że "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty". Skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a także żądania udostępnienia takiej informacji nie można utożsamiać ze skargą konstytucyjną. Warto podkreślić, że stanowisko, według którego prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2015 r., II PO 2/15, LEX nr 1996831. Również w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09).

Skoro zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, to również w zakresie naruszenia art. 149 § 1, art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i oceny prawne wyrażone w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu wyroku okazały się prawidłowe. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. niezależnie od tego, że nie jest przepisem postępowania nie może być skutecznie podnoszony dla podważenia kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, ponieważ – jak wyżej wskazano – regulacja ta określa podmiotowy, a nie przedmiotowy zakres informacji publicznej. Skutecznie podważać takiej kwalifikacji nie można również podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.