Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1418/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1418/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 3 lipca 2013 r. A. M. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia po ustaleniu, że skarżący nie dotrzymał postanowień zawartych w kontrakcie socjalnym z dnia 14 czerwca 2013 r., w szczególności nie podjął terapii mającej na celu wyjście z problemu alkoholowego. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako u.p.s.).

A. M. odwołał się od ww. decyzji, zaprzeczając jakoby nadużywał alkoholu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mieszka razem z matką - osobą starszą i schorowaną, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada własnego dochodu. Od maja 2003 korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, do 31 stycznia 2011 r. pobierał zasiłek stały z tytułu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Następnie, miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 28 lutego 2013 r. Skarżący pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym m.in. u lekarza psychiatry, u lekarza reumatologa, neurologa i zażywa leki. Organ przyjął, że trudna sytuacja materialna skarżącego jest konsekwencją nadużywania alkoholu. Wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wspierał go zarówno w formie pomocy finansowej, jak i pracy socjalnej w oparciu o kontrakty socjalne dotyczące terapii uzależnienia. Pierwszy kontrakt socjalny ze skarżącym został zawarty w dniu 25 października 2007 r., w którym strony kontraktu oceniły, że trudna sytuacja życiowa skarżącego wynika z nadużywania alkoholu. Skarżący uczestniczył w spotkaniach terapeutycznych nieregularnie od sierpnia 2007 do stycznia 2008 r. W lutym 2008 r. przerwał terapię, jak podał, z powodu złego stanu zdrowia. W ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki skarżący został umieszczony w grupie wsparcia dla osób uzależnionych od alkoholu. Drugi kontrakt socjalny został zawarty ze skarżącym w dniu 14 czerwca 2013 r. w celu podjęcia terapii uzależnienia i utrzymywania trzeźwego stylu życia. W dniu 5 lipca 2013 r. skarżący zgłosił się do MOPS w K. pod wpływem alkoholu, a w dniu 9 lipca 2013 r. do Ośrodka zadzwonił brat skarżącego, informując, że skarżący w dalszym ciągu nadużywa alkoholu. Tego samego dnia pracownicy Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącego i zastali go w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. W dniu 11 lipca 2013 r. skarżący nie zgłosił się do Ośrodka w ramach kontraktu socjalnego na ocenę i nie poinformował pracownika o przyczynie nieobecności. W tej sytuacji, pracownik socjalny zakończył kontrakt negatywnie i wysłał wniosek w sprawie leczenia skarżącego jako osoby z problemem alkoholowym do Zespołu Interwencyjnego Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Organ uznał, że skarżący nie wywiązał się z zawartych w kontrakcie ustaleń, nie podjął terapii i nie utrzymuje trzeźwego stylu życia. Przywołując treść art. 4, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 podkreślił, że pomoc przewidziana w przepisach ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocniczy. Pomimo zatem, że skarżący spełnił przesłankę dochodową i opisaną w przepisie art. 38 ust. 1 u.p.s. przesłankę przyznania zasiłku okresowego (bezrobocie), wnioskowana pomoc nie mogła zostać mu przyznana.

Decyzja SKO w Krakowie została zaskarżona przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została następnie uzupełniona pismem z dnia 26 maja 2014 r., w którym skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 1, 4 i 13 u.p.s. Zdaniem skarżącego, pracownicy MOPS nie wykazali co było podstawą założenia, że w czasie wizyty w jego domu był on pod wpływem alkoholu. Wskazał, że ewentualny zapach jaki można było od niego wyczuć mógł pochodzić od zażywanych leków zawierających w swoim składzie alkohol, a nietypowe zachowanie mogło być konsekwencją zażywania silnych leków psychotropowych. Skarżący zarzucił ponadto nieprecyzyjność ustalenia, że podczas wizyty w jego mieszkaniu "był w stanie nietrzeźwym", gdy tymczasem nie wynika to z notatki służbowej (zawarto w niej jedynie stwierdzenie "pod wpływem alkoholu"). Zdaniem skarżącego, wątpliwości co do stanu upojenia alkoholowego nie mogą być rozstrzygane na jego niekorzyść tylko dlatego, że był kiedyś alkoholikiem. W przypadku osoby chorej, udzielenie pomocy społecznej nie może być warunkowane całkowitym pozbawieniem się jej objawów. Istotne dla rozpoznania przedmiotowego wniosku o pomoc finansową jest to, że skarżący jest schorowany, nie posiada dochodów i utrzymuje się wraz ze starszą matką z jej niewielkiej emerytury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 38 u.p.s. i wskazał, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej musi być rozpatrzone w świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ww. ustawy, które wyrażają zasadę pomocniczości (subsydiarności pomocy społecznej). Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Spełnienie przewidzianego w art. 4 obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej ma wymierną doniosłość prawną, gdyż według przepisu art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, (...) lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Zdaniem Sądu, nie można w niniejszej sprawie koncentrować się jedynie na treści art. 7 pkt 13 u.p.s., który przewiduje udzielenie pomocy osobom i rodzinom z powodu m. in. alkoholizmu. Osoby dotknięte problemem alkoholowym mogą być objęte pomocą społeczną, niemniej od osób tych również wymaga się aktywności w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej i materialnej. Pomoc społeczna nie polega jedynie na bezzwrotnym przekazywaniu środków pieniężnych czy udzielaniu świadczeń niepieniężnych w tym znaczeniu, że udzielanie tego rodzaju pomocy jest jedynie środkiem służącym w dążeniu do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Założenie tego rodzaju musi przewidywać aktywność społeczną beneficjenta pomocy społecznej, którą ustawa o pomocy społecznej określa mianem "współdziałania". Jedną z form współdziałania jest kontrakt socjalny zawierany na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Sąd wskazał, że A. M. spełnia podstawowe warunki przyznania świadczenia pomocy społecznej, gdyż nie osiąga dochodu, pozostaje bez pracy, pozostaje w leczeniu i jest osobą, która zmagała się i zmaga z problemem alkoholowym. Za prawidłowy uznał wniosek organu, iż skarżący nie zrealizował zawartych w kontrakcie socjalnym z dnia 14 czerwca 2013 r. własnych zobowiązań (karta 969 akt administracyjnych). Między innymi zobowiązał się, że rozpocznie terapię uzależnień, będzie w kontakcie z Ośrodkiem Pomocy Społecznej i że będzie stosował się do zaleceń Ośrodka w związku z własną sytuacją bytową. Ocena realizacji działań ustalonych w kontrakcie socjalnym miała nastąpić w dniu 11 lipca 2013 r. W tym dniu skarżący nie stawił się w siedzibie Ośrodka i nie poinformował pracowników socjalnych, że podjął działania, do których zobowiązał się w kontrakcie socjalnym. Brak informacji i niepodjęcie terapii uzależnień, Sąd utożsamił z niewywiązaniem się z postanowień kontraktu. W jego ocenie, ta okoliczność – nie sam fakt alkoholizmu - (w szerokim rozumieniu świadcząca o braku współpracy skarżącego z organem) przemawiała za odmową przyznania wnioskowanej pomocy finansowej.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu wymienionego w treści skargi kasacyjnej na okoliczność tam wskazaną oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie współdziała w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej,

2. art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że potrzeby skarżącego nie odpowiadają celom pomocy społecznej i nie mieszczą się w jej możliwościach,

3. art. 7 pkt 1, 4 i 13 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że trudna sytuacja życiowa, w której znajduje się skarżący z uwagi na bezrobocie, trudną sytuację finansową oraz chorobę alkoholową, nie uzasadnia udzielenia mu pomocy na podstawie ww. przepisów;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ administracji naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie wszelkich okoliczności związanych z przyznaniem skarżącemu zasiłku okresowego, w szczególności w zakresie podjętego przez skarżącego leczenia, a także poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie za uzasadnione rozwiązanie ze skarżącym kontraktu socjalnego w sytuacji, gdy upłynął zbyt krótki okres od jego zawarcia, by można przyjąć, że skarżący nie współdziałał w jego wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku skarżącego nie można mówić o braku współdziałania w rozumieniu art. 4 u.p.s. Jest on osobą uzależnioną od alkoholu, ponadto pozostaje pod stałą opieką psychiatryczną, leczy się również neurologicznie i reumatologicznie. O lipca 2007 r. do października 2010 r. skarżący uczęszczał na terapię indywidualną i grupową, którą przerwał z uwagi na zły stan zdrowia. Do poradni ponownie zgłosił się w październiku 2013 r. z zamiarem kontynuowania leczenia i obecnie uczestniczy w zajęciach terapeutycznych (na dowód powyższego do skargi kasacyjnej dołączono zaświadczenie z dnia 24 października 2013 r.). W ocenie strony, nie można przyjąć, że skarżący nie współpracuje z MOPS. Nawet nieregularne uczęszczanie przez niego na terapię jest przejawem współdziałania z Ośrodkiem. Alkoholizm jest chorobą i charakteryzuje się niemożnością picia w sposób kontrolowany, na którą chory nie ma wpływu. W chorobie tej występują okresy picia, których osoba uzależniona nie może uniknąć. Ponadto skarżący ma problemy psychiczne. W zaistniałych okolicznościach nie można uznać, że nieregularne uczestnictwo w spotkaniach terapeutycznych jest przejawem złej woli skarżącego. Zdaniem strony, w świetle art. 7 u.p.s. nieuzasadniona jest odmowa przyznania wsparcia osobie zmagającej się z problemem alkoholowym, zwłaszcza gdy spełnia inne przesłanki jego udzielenia. W odniesieniu do zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał na nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy rzeczywiście podjął on leczenie. Nadto, zdaniem strony, Sąd I instancji zaakceptował niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przez organ, w szczególności w zakresie zakończenia przez MOPS kontraktu socjalnego ze skarżącym. Organ za wystarczającą do tego przyczynę uznał bowiem jednokrotne niestawienie się skarżącego do ośrodka we wskazanym terminie. Nie wzięto natomiast pod uwagę okoliczności, iż kontrakt został podpisany w połowie czerwca 2013 r., a już na początku lipca 2013 r. kontrakt ten rozwiązano. W ocenie strony, upływ tak krótkiego czasu, w kontekście choroby, z którą zmaga się skarżący, jest niewystarczajacy dla stwierdzenia czy będzie on wywiązywał się z postanowień kontraktu socjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie kontrakt socjalny jest jednym z instrumentów pracy socjalnej. Wskazuje osobie kierunki działań umożliwiających wyjście z trudnej sytuacji, mobilizuje do własnej aktywności, wzmacnia wiarę we własne siły, zapewnia możliwość korzystania z potrzebnego doradztwa lub szkoleń oraz pomocy finansowej, jak również określa sposób wsparcia działań beneficjenta przez pracownika socjalnego. W swojej formie kontrakt jest sprecyzowanym zapisem zobowiązań dwóch stron, (pracownika socjalnego, reprezentującego daną instytucję, i klienta pomocy społecznej). By wypełniał on swoje zadanie, w jego tworzenie muszą być jednocześnie zaangażowani: klient pomocy społecznej oraz pracownik socjalny. Osiągniecie celów zapisanych w kontrakcie jest możliwe wyłącznie w wyniku samodzielnych działań klienta wspieranych przez pracownika socjalnego. Klient pomocy staje się aktywnym podmiotem odpowiedzialnym za opracowanie scenariusza wyjścia z trudnej sytuacji socjalnej (vide: Kontrakt socjalny – narzędzie pracownika socjalnego. Raport, IRSS, Warszawa 2013, s. 12).

W przedmiotowej sprawie trudna sytuacja życiowa A. M. spowodowana jest w głównej mierze problemem alkoholowym, z którym skarżący od lat nieskutecznie próbuje sobie poradzić. Po tak zdiagnozowanym problemie ze skarżącym dwukrotnie zawarto kontrakt socjalny - pierwszy w 2007 r., drugi 14 czerwca 2013 r. W ostatnim z kontraktów zamieszczono zapisy zobowiązujące skarżącego do przestrzegania abstynencji oraz uczestniczenia w terapii dla osób uzależnionych od alkoholu, a także regularnych kontaktów z pracownikiem Ośrodka mających na celu ocenę przestrzegania nałożonych na stronę zobowiązań. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący z nałożonych na niego obowiązków się nie wywiązał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do podważenia ustaleń organu odnośnie tego, że w dniach 5 i 9 lipca 2013 r. skarżący znajdował się pod wpływem alkoholu. Pracownicy OPS niewątpliwie posiadają zarówno doświadczenie jak i wiedzę wystarczającą do dokonania oceny stanu trzeźwości podopiecznego. Nie można również pominąć, że wizyta w domu skarżącego w dniu 9 lipca 2013 r. została zainicjowana przez jego rodzinę, która poinformowała pracowników Ośrodka, iż skarżący w dalszym ciągu nadużywa alkoholu. Sąd I instancji słusznie zaakcentował, iż skarżący nie stawił się na wyznaczoną w dniu 11 lipca 2013 r. wizytę w Ośrodku. W żaden sposób nie poinformował też pracowników socjalnych, że podjął działania, do których zobowiązał się w zawartym kontrakcie. W ocenie NSA, taka postawa skarżącego świadczy o całkowitym lekceważeniu przez niego zapisów kontraktu, co uprawniało pracowników socjalnych do jego rozwiązania już w lipcu 2013 r.

Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, wystąpienie w sprawie przesłanki określonej w art. 11 ust. 2 u.p.s. Za taką oceną zachowania skarżącego przemawia również fakt, że od wielu lat jest on objęty opieką ośrodka pomocy społecznej i jest beneficjentem tej pomocy. Nie sposób więc przyjąć, że nie rozumie konsekwencji braku współdziałania z organami pomocy społecznej. W tym przypadku organy administracji nie naruszyły uznania administracyjnego, skoro strona zobowiązująca się do określonego zachowania poprzez zawarcie kontraktu socjalnego, w celu uzyskania stosownej pomocy społecznej, swoim świadomym zachowaniem nie wywiązuje się z jego postanowień. Przedstawienie na etapie postępowania kasacyjnego nowego dowodu, który potwierdza rozpoczęcie przez skarżącego terapii uzależnień w październiku 2013 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może świadczyć o tym, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób nieprawidłowy i błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał więc podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca.

Nie można również podzielić zarzutów naruszenia art. 4, art. 3 ust. 4 i art. 7 pkt 1, 4 i 13 u.p.s. Jak już wyżej wskazano, prawidłowo poczynione ustalenia dotyczące braku współpracy skarżącego z organem społecznym, zasadnie Sąd pierwszej instancji utożsamił z niewywiązaniem się postanowień kontraktu, co w myśl art. 11 ust. 2 ustawy, dawało podstawę do odmowy przyznania świadczeń pomimo spełniania kryteriów określonych w art. 3 ust. 4 i art. 7 pkt 1, 4 i 13 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji trafnie przy tym podniósł, że osoby dotknięte problemem alkoholowym mogą być objęte pomocą społeczną, niemniej od osób tych również wymaga się aktywności w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej i materialnej. Ze skarżącym zawarto kontrakt socjalny zobowiązujący go do określonego zachowania, którego celem było przezwyciężenie nałogu. Stworzono mu warunki do podjęcia leczenia, jednak skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy w tym kierunku. Jak powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.

-----------------------

9