Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/10 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę Małopolskiego dowydania w terminie 30 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie w zakresie objętym wnioskiem I. K. z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż I. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w udostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z 25 maja 2010 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 25 maja 2010 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "kopii skarg na działalność Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w N. , a także odpowiedzi organu na przedmiotowe skargi obejmujące okres od 1 stycznia 2009 r. do dnia realizacji wniosku".

W odpowiedzi, w piśmie z 8 czerwca 2010 r. Wojewoda Małopolski poinformował skarżącego, że dokumenty prowadzonych postępowań skargowych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, są to bowiem dokumenty o charakterze wewnętrznym. W ocenie skarżącego stanowisko organu narusza art. 61 Konstytucji RP, a także przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ oraz art. 4 lit. b/ ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczy informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanowisku w sprawach publicznych oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez Wojewodę Małopolskiego. Skarżący odwołał się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, argumentując, że pojęcie dostępu do informacji publicznej jest szeroko interpretowane. Wszystko co znajduje się w polu zainteresowania podmiotów publicznych, staje się informacją publiczną, niezależnie od jakiego podmiotu pochodzi. Skutkiem tego, osoba fizyczna, czy też prowadząca działalność gospodarczą dostarczając dokument do organu publicznego musi liczyć się z tym, że stanie się on informacją dostępną powszechnie. Nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i opatrzeniu klauzulą poufne, bądź wykazania, że dotyczą prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Oznacza to, że organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że pismem z 8 czerwca 2010 r. organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podając ilość rozpatrywanych spraw zakwalifikowanych jako skargi. Ponadto odnośnie udostępnienia kopii skarg podano, że nie stanowią one informacji publicznej rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe okoliczności czynią skargę bezprzedmiotową. Jednocześnie organ wskazał, że akta postępowania skargowego mają charakter wewnętrzny i nie ulegają udostępnieniu przy uwzględnieniu regulacji przepisów art. 73-74 k.p.a. Również z uwagi na ochronę danych osobowych, a także treści zawartych w niektórych pismach skargowych, akta skargowe nie mogą być powszechnie dostępne, gdyż "mogłoby to stanowić działanie powodujące hamowanie krytyki". Niezależnie od powyższego, organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu, który w odpowiedzi na skargę wnosi o odrzucenie skargi, ze względu na złożenie skargi na bezczynność bez wyczerpania przez skarżącego trybu z art. 37 § 1 k.p.a., tj. bez złożenia zażalenia do organu stopnia wyższego. Zgodnie bowiem z dyspozycją z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej stopnia wyższego. Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej nie jest bowiem uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego ww. art. 37 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują zażalenie na bezczynność organu. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem uregulowanym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona ani aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ww. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. odnosi się wyraźnie do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności organu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg czy też innego rodzaju petycji przekazywanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy dotyczących funkcjonowania Rady Miejskiej w Krakowie i w N. . Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych, nadzorczych itp. Istotne jest aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej. Nie jest więc słusznym rozumowanie Wojewody Małopolskiego, który przyjął w piśmie z 8 czerwca 2010 r., skierowanym do I. K. , że skargi dotyczące działalności Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w N. , jak również odpowiedzi organu na przedmiotowe skargi nie stanowią informacji publicznej. Przyjęcie, iż skargi stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych skarg znajdą się informacje dotyczące określonych podmiotów – w tym dane wnoszących skargi – i że te informacje będą miały charakter informacji wrażliwych, tj. jest takich, których ujawnienie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie wyłączeniu. W konsekwencji żądane przez skarżącego informacje będą mogły być udostępnione jednak z zastrzeżeniem przepisów regulujących kwestie ich przetworzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego, w tym:

a) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że nieuprawnionym było wyłączenie przez skarżącego spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg czy też innego rodzaju petycji przekazywanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy dotyczących funkcjonowania Rady Miejskiej Krakowie i w N. ,

b) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na uznaniu, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań,

2. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) naruszenie 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę odrzucenia skargi, a to na skutek przyjęcia, że bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy obejmuje także nieudostępnienie informacji w zakresie skarg (w rozumieniu art. 221 i art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego), które wpłynęły do organu administracji publicznej,

b) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu wobec istnienia po stronie Sądu istotnych wątpliwości co do treści dokumentów, których skarżący nie udostępnił, w tym obejmującej informacje, których ujawnienie podlega wyłączeniu,

c) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez brak doprecyzowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która informacja jest informacją prostą, a która przetworzoną.

Powołując się na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż akta postępowania skargowego (prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego) są dokumentami o charakterze wewnętrznym i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania oraz formę odmowy regulują przepisy art. 73-74 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ponadto z uwagi na ochronę danych osobowych (takich jak np. imiona i nazwiska, adresy), a także ze względu na treści zawarte w niektórych pismach skargowych wnoszonych przez strony – akta skargowe nie mogą być powszechnie dostępne. Mogłoby to bowiem stanowić działanie powodujące hamowanie krytyki, a takim działaniom jak i innym ograniczającym prawo składania skarg, organy publiczne – w myśl art. 225 § 2 k.p.a. – mają obowiązek przeciwdziałać. Jest rzeczą oczywistą, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Prawo do uzyskania informacji nie może przeradzać się w kompetencję do przeprowadzenia przez dowolną osobę czynności o charakterze nieomal procesowym. Należy mieć na względzie, iż skargi niejednokrotnie zawierają treści o charakterze prywatnym, ale także i dane które identyfikują nie tylko skarżących, ale również inne osoby prywatne. Udostępnienie tym samym treści skarg naruszyłoby dyspozycję art. 225 § 2 k.p.a. oraz wypaczyło instytucję skargi określonej przez art. 221 k.p.a. Już samo wniesienie skarg spowodowało działanie organu administracji publicznej wywołując przeprowadzenie kontroli działania organów wskazanych w skargach. A zatem do wniosku o udzielenie informacji w zakresie obejmującym wniesione skargi należy podchodzić ze szczególną ostrożnością, uwzględniając ratio legis regulacji prawnej jej dotyczących zawartej w art. 227 oraz art. 225 k.p.a. Wojewoda Małopolski mając na względzie powyższe udzielił wnioskodawcy wyczerpującą informację dotyczącą rozpatrywanych przez Wojewodę skarg na Radę Miasta Krakowa i Radę Miejską w N. . Wskazano ilość rozpatrywanych skarg, przedmiot skarg i sposób ich rozpoznania. Zatem zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Pan I. K. skorzystał z prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcję publiczne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji winien był wyjaśnić i ocenić, czy i jakie dane zawarte w treści skarg jak i w pismach stanowiących odpowiedzi mogłyby zostać udostępnione w charakterze informacji publicznej prostej, a które przetworzonej. Sąd oparł swe jednak rozstrzygnięcie bez zapoznania się z aktami spraw skargowych. Zatem Sąd nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie przeprowadził koniecznego – formalnego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Zaskarżony wyrok praktycznie nie zawiera wytycznych w jaki sposób organ ma to orzeczenie wykonać. Nie precyzuje jaka informacja ma charakter informacji nieprzetworzonej. Sąd pierwszej instancji przyjął zbyt ogólnikowe stanowisko dotyczące charakteru informacji naruszając w sposób mający istotny wpływ na wydane orzeczenie art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że strona skarżąca takiego obowiązku nie miała, zwłaszcza iż Sąd żadnych dokumentów ani wyjaśnień nie zażądał. Sąd tym samym naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych (błędne ustalenie stanu faktycznego) istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył także art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez brak doprecyzowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która informacja jest informacją prostą, a która przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu mamy do czynienia również wtedy, gdy złożony w postępowaniu administracyjnym wniosek zostanie rozpoznany częściowo. Organ pozostaje wówczas w bezczynności, co do niezałatwionej części wniosku i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

I. K. w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. domagał się kopii dwóch rodzajów dokumentów: kopii skarg na działalność Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w N. oraz kopii odpowiedzi organu na ww. skargi obejmujące okres od 1 stycznia 2009 r. do dnia realizacji wniosku.

Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. udzielił częściowej odpowiedzi na ten wniosek wymieniając liczbę skarg oraz wskazując co było ich przedmiotem. Co do zasady uznał jednak, że zarówno skargi na działalność Rady, jak i udzielane na nie odpowiedzi nie stanowią informacji publicznej nie mogą zatem być udostępnione w trybie wskazanej wcześniej ustawy. Z poglądem tym nie można się zgodzić, za trafne trzeba natomiast uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2008 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 315/08 gdzie uznał, że informacją publiczną są także dokumenty, których organ administracji używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, wobec czego informację publiczną zawiera również petycja mieszkańców dotycząca złego funkcjonowania gminnego ośrodka zdrowia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie przy tym rozgraniczono pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. W omawianej sprawie w przypadku skarg na działalność rady gminy nośnikiem takim jest prawdopodobnie papier, na którym sporządzona została skarga.

Wojewoda udzielając odpowiedzi, o której była wcześniej mowa załatwił wniosek częściowo bo nie zawarł w piśmie wszystkich informacji wymienionych w skargach (np. czego dotyczyła bezczynność rady, na czym polegały błędy proceduralne itp.) nie oznacza to jednak, że załatwiając wniosek jest zobowiązany do sporządzenia i doręczenia kopii skargi.

Organ jest bowiem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta. Przede wszystkim skarga zawiera dane osobowe jej autora, które podlegają ochronie zarówno w świetle ustawy o ochronie danych osobowych, jak i w kontekście art. 225 § 1 k.p.a. Ponadto elementem identyfikacyjnym autora w przypadku skarg pisanych ręcznie może być charakter pisma. Z tych względów, organ winien rozważyć czy skargi mogą być udostępniane w formie wskazanej we wniosku czy też udostępnieniu powinna podlegać w całości zawarta w nich informacja publiczna dotycząca funkcjonowania rad gminnych.

Co do odpowiedzi na skargę jest to dokument sporządzony przez organ dotyczący jego funkcjonowania lub funkcjonowania innego podległego mu organu administracji publicznej. Zawiera zatem informacje publiczną a ponadto jeśli spełnia wymogi określone w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu. Wnioskodawca ma wówczas dostęp (przy zachowaniu ograniczeń zawartych w art. 5 ustawy) nie tylko do treści ale również i postaci takiego dokumentu zgodnie z arat. 6 ust. 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Bezpodstawne są także zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skarga na bezczynność w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej jest rozpoznawana przez sądy administracyjne. W omawianej sprawie skarga nie dotyczyła postępowań prowadzonych w trybie działu VIII k.p.a., lecz postępowania o udzielenie informacji publicznej, które podlega kontroli sądu. Nie można było wobec tego odrzucić skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 58 p.p.s.a.

W omawianej sprawie nie było ponadto potrzeby przeprowadzenia dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za bezskuteczny.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie istotne wymienione w tym przepisie elementy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.