Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z [...] stycznia 2017 r., którą dokonał na rzecz O. SA z siedzibą [...] (dalej O. SA, skarżąca) rezerwacji częstotliwości z zakresów 452,5125-457,0125 MHz oraz 462,5125-467,0125 MHz na obszarze całego kraju na kolejny okres i umorzył to postępowanie w całości.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j,: Dz. U. z 2016 r. poz. 1489, ze zm.), dalej "p.t.",

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. O. SA wniosła o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres 15 lat, tj. do dnia [...] grudnia 2031 r.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, działając w oparciu o art. 116 ust 8, 10, art. 114 ust 1, 2, 3 i 5, art. 115 ust. 1 i 2, art. 185 ust. 4c oraz art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 104 k.p.a., Prezes UKE, po rozpatrzeniu ww. wniosku O. S.A. o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresach 452,5125-457,0125 MHz, oraz 462,5125-467,0125 MHz, dokonanej decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przydziału i sposobu wykorzystania częstotliwości dla realizacji sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego w paśmie częstotliwości 450 MHz i zmienionej;

• decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej "Prezes URTiP") nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.,

• decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] września 2007 r.,

• decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.,

• decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.,

• decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

• decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na kolejny okres 15 lat;

1. 1.Dokonał na rzecz O. SA z siedzibą w [...] rezerwacji częstotliwości z zakresów 452,5125-457,0125 MHz oraz 462,5125-467,0125 MHz na obszarze całego kraju na kolejny okres określając następnie, że:

2. Wskazane w pkt. 1 częstotliwości będą wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej.

3. O. zapewnia dostępność usług, świadczonych z wykorzystaniem częstotliwości objętych niniejszą rezerwacją, na;

• 87% terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

• terenie całości lub części powiatu:

a. [...],

b. [...],

c. [...],

d. [...],

e. [...],

f. [...],

g. [...],

h. [...],

i. [...],

j. [...],

przy czym przyjmuje się, że dostępność usług występuje jeśli poziom sygnału, wyznaczony z powszechnie stosowaną metodą inżynierską, jest nie mniejszy niż - 88 dBm na zewnątrz budynków.

4. O. jest zobowiązana do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w kwocie w wysokości 115 463 920 zł (słownie; sto piętnaście milionów czterysta sześćdziesiąt trzy tysiące dziewięćset dwadzieścia złotych) w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, na rachunek bankowy Urzędu Komunikacji Elektronicznej: [...].

5. O. jest uprawniona do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych niniejszą rezerwacją od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

6. Częstotliwości objęte niniejszą rezerwacją mogą być wykorzystywane przez okres 15 lat od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

7. Organ określił warunki wykorzystania częstotliwości w sposób opisany w Załączniku nr 1 do niniejszej decyzji "Warunki wykorzystywania częstotliwości z zakresów 452,5125-457,0125 MHz oraz 462,5125-467,0125 MHz", stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

8. Używanie urządzeń radiowych wykorzystujących częstotliwości objęte niniejszą rezerwacją wymaga uzyskania pozwoleń radiowych.

9. Warunki do wydania pozwolenia radiowego określa PT oraz umowy międzynarodowe, których Rzeczpospolita Polska jest stroną.

II.

Od powyższej decyzji O. SA złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, po wcześniejszej korespondencji z organem na temat wysokości opłat za rezerwację, pismem z [...] lutego 2017 r. O. SA wskazała, że biorąc pod uwagę stanowisko Prezesa UKE wyrażone w piśmie z [...] lutego 2017 r., nieuwzględniające argumentacji strony prezentowanej w toku postępowania co do wysokości opłaty za rezerwację, cofa wniosek z [...] marca 2016 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres. W treści tego pisma O. przedstawiła stanowisko, w którym podniosła, że - w jej ocenie - opłata za dokonanie rezerwacji częstotliwości wyliczona przez biegłego, a następnie przyjęta przez Prezesa UKE, jest rażąco zawyżona w porównaniu do wartości rynkowej tych częstotliwości i nie zapewnia rentowności usług, jakie mogą być świadczone za ich pomocą. Z tego powodu O. jest zmuszona do cofnięcia wniosku o odnowienie rezerwacji tych częstotliwości.

Jak już wyżej wskazano, z uwagi na cofnięcie wniosku, Prezes UKE w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. o rezerwacji rezerwacji i umorzył to postępowanie w całości.

III.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] marca 2017 r. Prezes UKE, po przywołaniu przepisów art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 127 § 3 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., wskazał, że zgłoszone przez O. uwagi odnośnie wysokości opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres oraz postulat obniżenia wysokości opłaty za dokonanie rezerwacji i obniżenia jej "do poziomu odpowiadającego faktycznej wartości rynkowej tych częstotliwości" są w jego opinii niezasadne. Prezes UKE uznał, że kwota za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w wysokości 115.463.920 złotych odzwierciedla wartość rynkową częstotliwości objętych decyzją. Z wiedzy posiadanej przez Prezesa UKE wynika, że pasmo 450 MHz jest pasmem zharmonizowanym i zestandaryzowanym do wykorzystania w technologii LTE oraz możliwa jest agregacja tego pasma z innymi częstotliwościami pracującymi w technologii LTE. Dodatkowo w przypadku pasma 450 MHz w kilku państwach na świecie wdrożono komercyjne sieci LTE450, Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w przypadku pasma 450 MHz istnieje szansa na upowszechnienie się urządzeń końcowych obsługujących ten zakres, co przekłada się na wartość pasma 450 MHz.

Prezes UKE podtrzymał stanowisko, że dokonana rezerwacja częstotliwości na kolejny okres jest decyzją neutralną technologicznie. Pismem z [...] lutego 2017 r. poinformował O. SA, że na obecnym etapie prowadzonego postępowania oraz po wstępnej analizie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dostrzega okoliczności prawnych lub faktycznych przemawiających za zmianą decyzji w zakresie kwoty i rzekomych ograniczeń technologicznych.

Jednocześnie, skoro po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prezesa UKE w przedmiotowej kwestii O. SA w piśmie z [...] lutego 2017 r. oświadczyła, że cofa wniosek z [...] marca 2016 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres, zatem podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od wspomnianej powyżej zasady rozstrzygnięcia meritum sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Organ przywołał wyrok NSA z 24 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2343/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie podkreślono, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest zatem dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; także wyrok NSA z 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98, niepubl). Chodzi tu o powiązanie w postaci wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Wydając zatem decyzję administracyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 489). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. obejmuje dwie formy bezprzedmiotowości: pierwotną, gdy już w chwili wszczęcia postępowania nie istniał jakiś element stosunku administracyjnoprawnego, i wtórną, gdy jakiś element stosunku administracyjnoprawnego przestał istnieć w toku postępowania.

Analizując sprawę pod tym kątem organ wskazał, że na stosunek prawny składają się cztery elementy: podmiot stosunku, przedmiot stosunku, sfera faktów mających znaczenie dla możliwości konkretyzacji stosunku, sfera prawna, z której wywodzi się określony stosunek prawny (interes prawny) i który przesądza o możliwości i kształcie konkretyzacji tego stosunku. Brak jednego ze wskazanych powyżej elementów stosunku materialno-prawnego oznacza, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać obligatoryjnie umorzone przez organ administracji publicznej. Ponadto, jak podkreśla orzecznictwo sądowe "sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej "WSA", w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 657/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, orzekł NSA stwierdzając, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (wyrok NSA w Warszawie z 26 września 2001 r." V SA 381/01, LEX nr 78917),

Wobec powyższego organ stwierdził, że zobowiązany był odnieść się do przedmiotowego oświadczenia O. SA z [...] lutego 2017 r. o cofnięciu wniosku i ocenić jego skutki prawne.

Po pierwsze Prezes UKE stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem NSA, wycofanie wniosku przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania i prowadzi do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jak podkreślił bowiem NSA w wyroku z 4 lutego 2011 r.: "Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony łub z urzędu, Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte, tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lab obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 §1 kpa" (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 246/10, z 4 lutego 2011 r., http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za powyższą interpretacją NSA opowiedział się także w wyroku z 4 sierpnia 2011 r.: "Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Wycofanie pierwotnie złożonego wniosku można porównać więc do niewyrażenia zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego z urzędu przez organ w sytuacji, gdy przepis wymaga złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca w treści art. 61 § 2 k.p.a, nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania." (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r sygn. akt. I OSK 1397/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało następnie potwierdzone w wyroku NSA z 14 września 2011 r.: "Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (Mariusz Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38). [. ..] Wycofanie więc przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko w przedmiotowej kwestii zajmuje też Sąd Najwyższy: "Cofnięcie zaś wniosku czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, wobec czego stosownie do art. 105 par.1 KPA zachodzą podstawy do obligatoryjnego umorzenia postępowania" (wyrok z 16 lutego 1994 r., sygn. III ARN 78/93, Lex nr 1671912).

Odnosząc powyższe tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego do opisanych wyżej okoliczności niniejszej sprawy Prezes UKE wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 116 ust. 8 p.t., Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na wniosek podmiotu dysponującego odnawianą rezerwacją. Treść art. 116 ust. 8 p.t. wymaga zatem złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres. W związku z tym cofnięcie na etapie postępowania odwoławczego wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres przez O. SA spowodowało, że w toku niniejszego postępowania przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu o konkretyzację jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji, mając na uwadze, że toczące się postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 116 ust. 8 p.t. i jest wszczynane jedynie na wniosek, Prezes UKE nie ma kompetencji do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W ocenie Prezesa UKE w niniejszej sprawie brak jest - w związku z cofnięciem przez O. SA na etapie postępowania odwoławczego wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres, jednego z elementów stosunku materialno-prawnego, w tym przypadku brak przedmiotu, co do którego Prezes UKE mógłby wydać rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty, co spowodowało, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji stało się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, jakim jest przedmiot, co do którego Prezes UKE mógłby wydać rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty, przestał istnieć w toku postępowania tj. z chwilą złożenia przez O. w piśmie z [...] lutego 2017 r. oświadczenia o cofnięciu wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres.

Reasumując powyższe rozważania Prezes UKE wskazał, że wobec faktu złożenia przez O. na etapie postępowania odwoławczego w piśmie z [...] lutego 2017 r. oświadczenia o cofnięciu wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres, należało uznać, że zaistniała obiektywna bezprzedmiotowość postępowania zakończonego wydaniem decyzji (postępowania pierwszej instancji). W związku natomiast z okolicznością, że cofnięcie wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres nastąpiło w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, konieczne było, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w całości (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 1937/08, LEX nr 530478).

IV.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. SA z siedzibą w [...] zaskarżyła w całości decyzję Prezesa UKE z [...] marca 2017 r. (Decyzja II) oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2017 r. (Decyzja I) i zarzuciła Decyzji II naruszenie:

1. naruszenie przepisów art. 105 § 1 oraz art. 105 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na:

1) zastosowaniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzeniu postępowania, pomimo że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu,

2) niezastosowaniu przepisu art. 105 § 2 k.p.a., pomimo, że oświadczenie O. z [...] lutego 2017 r. o cofnięciu wniosku z dnia [...] marca 2016 r. powinno być rozpatrywane na gruncie tego przepisu, a zatem z uwzględnieniem interesu społecznego,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu Decyzji I i umorzeniu postępowania, co doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem i stanowiskiem O., przez co wszystkie sformułowane w niniejszej skardze zarzuty dotyczące Decyzji I odnoszą się jednocześnie do Decyzji II i postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Ponadto, zaskarżonej Decyzji I zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 185 ust. 4a p.t. poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie podstawą do wyliczenia opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości nie jest wysokość kwoty uzyskana w przetargu przeprowadzonym w roku 2006 na rezerwację częstotliwości 412,5 - 415,0 MHz oraz 422,5 - 425,0 MHz,

2. naruszenie przepisu art. 185 ust. 4c p.t. poprzez niewłaściwe ustalenie opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości, w szczególności polegające na uwzględnieniu przy ustalaniu powyższej opłaty wartości pasma 900 MHz oraz modelu wyceny zastosowanego przez C. ([...] organ regulacyjny rynku telekomunikacyjnego) w innej sprawie,

3. naruszenie przepisu art. 115 ust. 2 pkt 5 p.t. poprzez wprowadzenie w pkt 5 Załącznika Nr 1 do Decyzji I ograniczeń technologicznych, polegających na wprowadzeniu zamkniętego katalogu standardów technologicznych urządzeń, które mogą wykorzystywać przedmiotowe częstotliwości,

4. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 k.p.a. oraz 78 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mające skutek w oparciu wyceny częstotliwości wyłączenie na opinii biegłego, pomimo uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności tej opinii, poprzez nieuwzględnienie wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszej sprawie (w szczególności analizy sporządzonej przez D. sp. z o.o.) oraz nieuwzględnienie wniosku O. o przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej Decyzji lI w całości,

2. uchylenie zaskarżonej Decyzji I w części obejmującej:

a. pkt 4 tej decyzji, dotyczący ustalenia przez Prezesa UKE wysokości opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres;

b. pkt 5 Załącznika nr 1 do tej decyzji, określający rodzaj sygnału i parametry techniczne jego nadawania.

3. w przypadku uchylenia Decyzji I z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 185 ust. 4a p.t. lub art. art. 115 ust. 2 pkt 5 p.t. - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, w oparciu o przepis art. 185 ust 4a p.t., to jest w oparciu o kwotę uzyskaną w przetargu z 2006 roku na rezerwację częstotliwości 412,5 - 415,0 MHz oraz 422,5 - 425,0 MHz, ewentualnie na podstawie właściwych elementów dotychczasowej opinii biegłego z uwzględnieniem uwag zgłoszonych przez O. w postępowaniu lub na podstawie dodatkowej opinii biegłego, z jednoczesnym pominięciem ograniczenia standardów technologicznych urządzeń, które mogą wykorzystywać zarezerwowane Częstotliwości,

4. w każdym przypadku - o zasądzenie od Prezesa UKE na rzecz O. SA zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniosła o przeprowadzenie następujących dowodów:

1. z treści projektu decyzji w sprawie rezerwacji na rzecz P. częstotliwości 1757,5- 1759,9 MHz i 1852,5-1854,9 MHz oraz 1777,7-1784,9 MHz i 1872,7-1879,9 MHz, poddanej konsultacjom ogłoszonym przez Prezesa UKE w dniu [...] lipca 2014 r. - na okoliczność zakwalifikowania przez Prezesa UKE powyższych częstotliwości jako należących do "zakresu częstotliwości 1800 MHz" - Załącznik nr 3 do niniejszej skargi,

2. z treści ogłoszenia Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r., dotyczącego rozpoczęcia konsultacji przetargu na rezerwację częstotliwości z pasma 450 MHz, wraz z projektem dokumentacji przetargowej - na okoliczność przyjęcia przez Prezesa UKb wysokości opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości 452,5125-457.0125 MHz oraz 462.5125-467.0125 MHz w wysokości 56 350 000 zł (pięćdziesiąt sześć milionów trzysta pięćdziesiąt tysięcy złotych) - Załącznik nr 4 do niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Przede wszystkim zdaniem skarżącej wymuszenie oświadczenia procesowego O. o wycofaniu wniosku było wynikiem nieuwzględnienia żadnego z racjonalnych, trafnych i dobrze uargumentowanych zarzutów dotyczących wyceny pasma dokonanej przez Biegłego i w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty na rażąco zawyżonym poziomie, w całości zgodnym z wyceną Biegłego. Wskutek tego, pomimo, że częstotliwości podlegające odnowieniu były wykorzystywane w celu świadczenia usług m.in. dostępu do internetu, zarówno dla klientów biznesowych, jak i indywidualnych (często na terenach gdzie nie istnieje alternatywny dostęp), umorzenie postępowania spowodowało, że O. musiał zaprzestać świadczenia usług tym klientom. Zatem uchylenie decyzji, na mocy której O. nadal mógłby wykorzystywać częstotliwości i świadczyć za ich pomocą usługi, jest sprzeczne z interesem społecznym rozumianym jako interes klientów usług świadczonych z wykorzystaniem częstotliwości 450 MHz.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W replice skarżąca ponownie podtrzymała przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Po pierwsze w rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami powstał spór prawny dotyczący możliwości umorzenia przez organ postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem O. SA z [...] marca 2016 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w sytuacji, gdy wniosek ten został cofnięty przez stronę na etapie ponownego rozpoznawania sprawy.

W myśl art. 114 ust. 4 p.t. decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości wydaje Prezes UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, z zastrzeżeniem ust. 4a. W piśmiennictwie uważa się, że rezerwacji częstotliwości można dokonać wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Tym samym nie jest możliwe przyznanie jej z urzędu. (por. Maciej Rogalski, Komentarz do art. 114 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Lex.). Ponadto stosownie do art. 116 ust. 8 p.t. Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na wniosek podmiotu, który w czasie wykorzystywania przedmiotowych częstotliwości nie naruszył rażąco warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w ustawie, przepisach wykonawczych i decyzji o rezerwacji częstotliwości, a w przypadku nadawcy - także jeżeli posiada koncesję na kolejny okres, po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego w tej sprawie, z zastrzeżeniem ust. 9 oraz art. 114 ust. 3. Przy udzielaniu rezerwacji częstotliwości na kolejny okres przetargu, aukcji ani konkursu nie przeprowadza się. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie art. 105 § 2 k.p.a. bowiem wbrew twierdzeniom organu cofnięcie wniosku przez skarżącą w piśmie z [...] lutego 2017 r. nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczącego rezerwacji częstotliwości. Innymi słowy pomimo, że skarżąca cofnęła swój wniosek o rezerwację to jej zdaniem, organ powinien kontynuować postępowania administracyjne, ewentualnie rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 105 § 2 k.p.a. Skarżąca podnosi, że doktryna postępowania administracyjnego jednoznacznie potwierdza konieczność traktowania cofnięcia przez stronę wniosku wszczynającego postępowanie jako wniosku o umorzenie postępowania oraz rozpatrzenie go na gruncie art. 105 § 2 k.p.a. Dlatego też Prezes UKE zobowiązany był rozpatrzeć oświadczenie O. z [...] lutego 2017 r. zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., a więc z punktu widzenia interesu społecznego. W konsekwencji tego naruszenia art. 105 § 1 i 2 k.p.a. i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, Prezes UKE bezpodstawnie zaniechał merytorycznej weryfikacji Decyzji I, która, w ocenie skarżącej, powinna zmierzać do ustalenia zgodnej z prawem wysokości opłaty za odnowienie rezerwacji, to jest z uwzględnieniem wartości częstotliwości wynikającej z przetargu z 2006 r., ewentualnie z uwzględnieniem wartości ustalonej przez biegłego w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną wycenę.

Ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Prezes UKE jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Jak już wskazał organ w zaskarżonej decyzji w doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W. 2006, str. 489). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W niniejszej sprawie, akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą należy stwierdzić, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu, że owa bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła wskutek cofnięcia przez skarżącą wniosku o rezerwację częstotliwości w piśmie z [...] lutego 2017 r. Jak już wyżej wspomniano z art. 116 ust. 8 p.t. wynika, że postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres może się toczyć tylko na wniosek strony zainteresowanej, nie zaś z urzędu. W konsekwencji brak wniosku o rezerwację powoduje, że organ - Prezes UKE - zostaje pozbawiony podstawy prawnej swego działania w rozumieniu art. 116 ust. 8 p.t.

Rację ma organ, że w niniejszej sprawie jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, jakim jest przedmiot, co do którego Prezes UKE mógłby wydać rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty, a mianowicie rozpoznać sprawę po raz drugi, przestał istnieć w toku postępowania tj. z chwilą złożenia przez O. w piśmie z [...] lutego 2017 r. oświadczenia o cofnięciu wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasma 450 MHz na kolejny okres, co w konsekwencji spowodowało bezprzedmiotowość postępowania o charakterze obiektywnym.

Cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które to postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku oznacza bowiem w tego rodzaju sytuacjach, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (zob. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, LEX nr 1264790; oraz wyrok NSA z 2 marca 2012 r., II OSK 2463/10, LEX nr 1145603).

Taki pogląd został wyrażony w komentarzu do Kodeksu postepowania administracyjnego autorstwa Piotra Marka Przybysza (Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego; stan prawny 2017.06.05, Lex). Sąd orzekający pogląd ten w pełni akceptuje.

Zdaniem Sądu cofnięcie wniosku w postępowaniu administracyjnym można by porównać z oświadczeniem woli strony, mającym charakter podobny do cofnięcia pozwu w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z art. 203 § 1 k.p.c. pozew może być cofnięty bez zezwolenia pozwanego aż do rozpoczęcia rozprawy, a jeżeli z cofnięciem połączone jest zrzeczenie się roszczenia - aż do wydania wyroku. W myśl § 2 zdanie pierwsze pozew cofnięty nie wywołuje żadnych skutków, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa. Tak więc jeżeli pozew zostanie skutecznie cofnięty, to udzielenie ochrony prawnej przez wydanie wyroku stanie się bezprzedmiotowe i niedopuszczalne – sąd wyda postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 355). W myśl art. 355 § 1 k.p.c. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne. Skutki wytoczenia powództwa, a w szczególności skutki materialnoprawne upadają z powodu umorzenia postępowania spowodowanego cofnięciem pozwu.

Należy w tym miejscu wskazać, że oświadczenie woli skarżącej o cofnięciu wniosku zostało złożone przez stronę działającą przez ustanowionego pełnomocnika procesowego - radcę prawnego/adwokata.

Idąc tym tokiem rozumowania zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niezastosowania 105 § 2 k.p.a. okazały się bezzasadne.

W konsekwencji także zarzuty skargi podnoszone pod adresem pierwszej (uchylonej) decyzji Prezesa UKE z [...] stycznia 2017 r. nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie na skutek cofnięcia wniosku o rezerwację nie nastąpiło merytoryczne rozpoznanie przez organ złożonego wcześniej wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaś zarzuty skargi w tej części (pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi) dotyczą decyzji Prezesa UKE z [...] stycznia 2017 r. i mają charakter merytoryczny.

Ponieważ nie nastąpiło ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny zarzutów skargi, które bezpośrednio dotyczą kwestii merytorycznych. Wskutek umorzenia postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. sprawa nie została merytorycznie rozpoznana przez organ po raz drugi. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3309/15.

Z tych przyczyn Sąd oddalił wnioski dowodowe strony zawarte w skardze na podstawie 106 § 3 p.p.s.a.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję z [...] marca 2017 r. nie dopuścił się naruszeń prawa, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.