Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 963/12 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. B. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 520 /pięćset dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 963/12 Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w L. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 24 maja 2010 r. W. B. wystąpił do Centrum Egzaminów Medycznych w L., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w zakresie zestawu pytań egzaminacyjnych z wszystkich Państwowych Egzaminów Specjalistycznych z dziedziny chorób wewnętrznych, do których przystępował.

Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w L., na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16r ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 136, poz. 857 ze zm. dalej u.z.l.) decyzją z dnia [...] r. znak [...] odmówił W. B. udostępnienia zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych podczas Państwowych Egzaminów Specjalistycznych w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował wnioskodawca oraz "puli pytań" ze wszystkich specjalizacji lekarskich obejmujących okres od wiosny 2000 r. do wiosny 2011 r. włącznie.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z 24 maja 2010 r., Dyrektor CEM pismem z 26 maja 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że zadania, o które wystąpił, nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W reakcji na powyższe wnioskodawca wystąpił do Ministra Zdrowia z zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie ze skargą do WSA w Łodzi na bezczynność Dyrektora CEM. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi, wyrokiem z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10 WSA w Łodzi zobowiązał Dyrektora CEM do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Od ww. wyroku Dyrektor CEM wniósł skargę kasacyjną do NSA, który wyrokiem z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11 oddalił skargę kasacyjną, uznając, że informacja objęta wnioskiem W. B. jest informacją publiczną. NSA podkreślił, że jego "stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji – organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie". W wykonaniu przedmiotowego wyroku, Dyrektor CEM pismem z 25 sierpnia 2011 r. wyjaśnił wnioskodawcy zasady udostępniania zadań egzaminacyjnych po nowelizacji ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 857 ze zm.), dokonanej z dniem 01 lipca 2011 r. Mimo tego W. B. złożył do WSA w Łodzi skargę na niewykonanie ww. wyroku, która została rozpatrzona wyrokiem z 23 listopada 2011 r., II SA/Łd 1049/11, w którym Sąd stwierdził, że w dniu 01 lipca 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w wyniku której został wprowadzony art. 16r ust. 12, z którego treści wynika, że zadania testowe, wykorzystywane podczas Państwowego Egzaminu Specjalistycznego nie są udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Sąd uznał jednak, że przepis ten nie zmienia charakteru zadań testowych, jako dokumentu urzędowego zawierającego w sobie informacje wykorzystywane przez organ, służące realizacji jego zadań, a więc stanowiące informację publiczną. Podniesiono, że nowelizacja ta wyłącza możliwość udostępnienia zadań testowych w trybie ww. ustawy. Do zadań testowych, jako informacji publicznej, znajdują jednak zastosowanie inne przepisy tej ustawy, w szczególności regulujące tryb odmowy takiego udostępnienia. Zdaniem Sądu, Dyrektor CEM był obowiązany do wydania decyzji odmownej, a w przedmiotowej sprawie nie zachował tej formy - przesłał wnioskodawcy pismo z 25 sierpnia 2011 r., które nie miało formy decyzji, tym samym uznał, że konieczne jest usunięcie tego uchybienia i wydanie decyzji. W związku z powyższym Dyrektor CEM, biorąc pod uwagę to, że w myśl art. 16r ust. 12 u.z.l., zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i stosując się do wyroku WSA z 23 listopada 2011 r., decyzją z dnia [...] r. odmówił udostępnienia żądanej informacji.

Pismem z 14 lutego 2012 r. W. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Ministra Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, przez udostępnienie stronie zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych podczas Państwowych Egzaminów Specjalistycznych w dziedzinie chorób wewnętrznych, w których brał udział oraz puli pytań ze wszystkich specjalizacji lekarskich obejmujących okres od wiosny 2000 r. do wiosny 2011 r. włącznie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Centrum Egzaminów Medycznych w L.

Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w L z [...] r. znak [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku wykonania wyroku WSA w Łodzi z 23 listopada 2011 r. II SA/Łd 1049/11, który uznał, że żądane informacje objęte są reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Dyrektor CEM był obowiązany w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Minister wyjaśnił, że jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 16r ust. 12 u.z.l., zgodnie z którym zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że "podstawą prawną do wydania takiej decyzji jest art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji". Zdaniem Sądu, Dyrektor CEM był obowiązany do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji odmownej, opartej na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podstawa taka została wskazana w zaskarżonej decyzji, z odwołaniem się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 16r ust. 12 zd. 2 u.z.l. Przepisy te zostały przytoczone w podstawie decyzji, gdyż pozostają one w zw. z art. 16 ust. 1.

Minister podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor CEM powołał wszystkie przepisy, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazał też – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku – art. 16 u.d.i.p., jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Minister zaznaczył, że organ I instancji musiał procedować według przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji, a nie w oparciu o regulacje, które obowiązywały w momencie składania wniosku przez skarżącego. Decyzję wydano dnia [...] r., a więc w czasie, gdy obowiązywał art. 16r ust. 12 u.z.l., który stał się podstawą rozstrzygnięcia.

Pismem z 25 kwietnia 2012 r. W. B., reprezentowany przez pełnomocnika adw. P. B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Zdaniem skarżącego, pytania egzaminacyjne, o które występował, mają walor dokumentu urzędowego, bowiem zawierają w sobie informację wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań, a więc informacji publicznej a nie podlegają żadnym ograniczeniom wymienionym w art. 5 u.d.i.p. Ze względu na to, że informacja, o którą się zwracał, nie narusza ważnego interesu gospodarczego państwa, a także prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, organ nie miał podstaw do odmowy jej udostępnienia.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podniósł, że w badanym postępowaniu zaistniała przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. sytuacja, w której przepis, który organ uczynił podstawą wydanego rozstrzygnięcia, jest wyłączony od stosowania w realiach konkretnej sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji powołał bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mimo, że przepisy tego aktu prawnego nie znajdowały zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd wskazał, że kwestia dostępności do treści pytań egzaminacyjnych z Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych dla lekarzy, została uregulowana w ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zgodnie z art. 16r ust. 12 u.z.l., aktualnego na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, "testy, pytania i zadania egzaminacyjne są opracowywane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sformułowanie użyte przez ustawodawcę: "Zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", wskazuje, w sposób niebudzący wątpliwości na to, że przepisy wskazanej ustawy nie mogą być podstawą rozstrzygnięć w sprawie wniosku o udostępnienie treści zadań testowych. To prowadzi do konkluzji, iż zarówno decyzja pochodząca od organu pierwszej, jak i drugiej instancji, została wydana bez podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zdrowia zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie mógł być podstawą rozstrzygnięć w sprawie wniosku o udostępnienie treści zadań testowych;

2. art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w całości, a tym samym wyłącza możliwość wydania decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie zadań testowych.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi W. B., i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego tj art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuty powyższe należy uznać za słuszne.

Należy wpierw podnieść, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do kwestii prawidłowego zastosowania art. 170 p.p.s.a Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja zapadła w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r. I OSK 678/11 (dalej wyrok I OSK 678/11), w którym zawarto jednoznaczne stanowisko, że organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Nadto w wyniku skargi na niewykonanie wyroku I OSK 678/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2011 r. II SA/Łd 1049/11 (dalej wyrok II SA/Łd 1049/11) orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, podzielając w całości rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego i podnosząc, że z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a. ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane i nie ma miejsca na polemikę z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. W prawomocnym wyroku II SA/Łd 1049/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że Dyrektor CEM obowiązany był wydać decyzję

Będąc związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania Sądu w wyrokach I OSK 678/11 i II SA/Łd 1049/11, organ I instancji wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Zdrowia, a których nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną co do błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji skutków prawnych wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez organ.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, co nie oznacza jednak, ze dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia (B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-478 uw. 4-7). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 13.4.2010 r., I GSK 1071/08, Lex nr 594362; 24.3.2010 r., I FSK 266/09, Lex nr 593861; 29.1.2010 r., I FSK 1716/08, Lex nr 593683; 6.3.2008 r., II IOSK 152/07, Lex nr 468722). Dlatego pogląd prawny wyrażony w WSA w Łodzi z 23.11.2011 r. II SA/Łd 1049/11, wskazujący że Dyrektor CEM obowiązany był w terminie 14 dnia od dnia doręczenia akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na art. art. 16r ust. 12 zd. 2 u.z.l., był wiążący dla Sądu rozpoznającym kontrolowaną sprawę, badającego zgodność z prawem decyzji Ministra Zdrowia z [...] r. i decyzji ją poprzedzającej.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W rozpoznawanej sprawie kwestia obowiązku wydania przez organ żądanych informacji publicznych, bądź też wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia została już prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, w którym orzeczono, że organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie. Warto zauważyć, że wyrok ten zapadł już po nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 857 ze zm.), dokonanej z dniem 01 lipca 2011 r. Z kolei w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2011 r. II SA/Łd 1049/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził, że Dyrektor CEM obowiązany był wydać decyzję.

W tej sytuacji należy przyjąć, że rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy organ rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo zrealizował zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.7.2011 r., I OSK 678/11 i w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23.11.2011 r. II SA/Łd 1049/11. Dlatego Wojewódzki Sąd dokonując w zaskarżonym wyroku ponownej oceny prawnej kwestii udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie niewątpliwie naruszył zasadę materialnej prawomocności, ustanowioną w art. 170 p.p.s.a. Z kolei zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Zdrowia z [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana została zgodnie z przepisami prawa, gdyż uwzględniała zalecenia wyroku I OSK 678/11 i II SA/Łd 1049/11.

W konsekwencji zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji należało uchylić i oddalić skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.