Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Ł. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia korespondencji; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Ł. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 14 czerwca 2016 r. Ł. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem K. a inżynierem kontraktu, w związku z umową z 10 kwietnia 2014 roku z [...] na wykonanie robót budowlanych pn.: "[...] w K." (kontrakt nr [...]) - zarówno złożonej w trakcie realizacji tej umowy, jak też po jej zakończeniu - oraz z umową łączącą inżyniera z Gminą Miastem K. dotyczącą powyższej umowy (tj. na podstawie której inżynier wykonywał czynności dotyczące umowy z [...] - wraz z tą umową.

W odpowiedzi na wniosek podmiot zobowiązany przekazał umowę zawartą z inżynierem kontraktu, informując jednocześnie, że korespondencja, o której mowa we wniosku, nie jest informacją publiczną i nie zostanie udostępniona. Wyjaśnił, że składają się na nią dokumenty wewnętrzne, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych informacji oraz uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Powołał się na wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczyła sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji.

Ł. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w załatwieniu jego wniosku, podnosząc, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2015.164 ze zm.) postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Ponadto zwrócił uwagę na treść art. 139 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, iż umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że konsekwencją tych regulacji jest stwierdzenie, iż stan realizacji umów mający odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się u zamawiającego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 ze zm., obecnie [...] ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Wyrokiem z 19 października 2016 r. II SAB/Sz 114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że wnioskowana korespondencja wytworzona w trakcie realizacji umów ma charakter dokumentów wewnętrznych i tym samym nie stanowi informacji publicznej.

Na skutek wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2018 r. I OSK [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji wskazując, że nie było podstaw do oddalenia skargi.

Według NSA sąd pierwszej instancji nie dochował wymogów prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Po przedstawieniu obszernych wywodów teoretycznych nie przełożył ich bowiem na grunt sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nie do końca sprecyzowanym wniosku skarżącego "o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem K., a inżynierem" albowiem sformułowanie wniosku może budzić wątpliwości co do jego zakresu, w szczególności, czy dotyczy on korespondencji Gminy Miasta K., czy również korespondencji inżyniera kontraktu. Wątpliwość ta rodzi się w szczególności w związku z brakiem rozróżnienia tych dwóch rodzajowo odmiennych korespondencji, w szczególności ze względu na podmioty ją sporządzające. Zdaniem NSA różnicy tej nie dostrzega zarówno adresat wniosku jak i sąd. Zatem zachodzi wątpliwość co do tego, czy stanowisko sądu odnosi się do obydwu rodzajów korespondencji. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji tych rodzajowo odmiennych korespondencji jako dokumentów urzędowych lub jako dokumentów wewnętrznych.

Sąd pierwszej instancji nie wziął jednak pod uwagę zawartości żądanej we wniosku korespondencji i przyjął a priori, że zawartość tej korespondencji to dokumenty wewnętrzne. Z ustaleń Sądu, ale również ze stanowiska organu nie wynika, co zawiera żądana korespondencja, a nawet jaką jej ilość organ posiada. Nie sposób zatem wykluczyć, że w żądanej korespondencji znajdują się dokumenty, które należy zakwalifikować jako informację publiczną. Kwalifikacja żądanej korespondencji dokonana przez sąd pierwszej instancji jest czysto abstrakcyjna.

Ponadto Sąd kasacyjny uznał, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia dokumentu urzędowego albowiem definiując dokument urzędowy, posłużył się nieprecyzyjnym pojęciem oficjalności., podzielił natomiast stanowisko sądu pierwszej instancji co do tego, jak należy rozumieć dokument wewnętrzny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Zatem jak wskazał NSA w ww wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., na obecnym etapie postępowania spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy żądana przez skarżącego korespondencja to dokumenty wewnętrzne nie mające charakteru informacji publicznej.

Wskazać zatem należy, że bezspornie dokumentem wewnętrznym są dokumenty, które służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałoby jedynie wzmożone próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Niezasadne są przy tym zarzuty, że przyjęcie takiego poglądu wyklucza społeczny nadzór nad rozstrzyganiem spraw publicznych. W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i wówczas może podlegać społecznej ocenie. Takie też zapatrywanie na pojęcie dokumentu wewnętrznego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Należy jednak wskazać, iż użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29]. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 k.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalifikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Zaś dokonując wykładni pojęcia dokumentu urzędowego wskazać należy, że z wykładni tej nie można wyprowadzić wniosku, że nie wszystkie dokumenty posiadające cechy dokumentu urzędowego stanowią informację publiczną. Podział dokumentów urzędowych na: wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji – będące informacją publiczną; wytworzone oficjalnie i nie włączone do dokumentacji – jako nie mające charakteru informacji publicznej; wytworzone nieoficjalnie i nie włączone do dokumentacji jako nie mające charakteru informacji publicznej - nie znajduje uzasadnienia w świetle definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną, ale nie jedyną z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu jak i ten, który został tylko złożony do akt sprawy.

Powyższe rozważania są istotne w kontekście żądanej przez skarżącego korespondencji ze względu na to, że korespondencja organu została skierowana do innego podmiotu (do inżyniera kontraktu), a korespondencja inżyniera kontraktu mogła zostać złożona do akt. Oczywiście należy też rozważyć, czy korespondencja inżyniera kontraktu jest oświadczeniem woli lub wiedzy utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że we wniosku o udzielenie informacji skarżący wskazał na korespondencję Gminy z inżynierem kontraktu.

Jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny sformułowanie wniosku może budzić wątpliwości co do jego zakresu, w szczególności, czy dotyczy on korespondencji Gminy (do inżyniera) czy również korespondencji inżyniera kontraktu (do Gminy). Bezspornie są to dwie rodzajowo odmienne korespondencje, w szczególności ze względu na podmioty ją sporządzające.

Różnicy tej nie dostrzega adresat wniosku jak i organ, zatem zachodzi wątpliwość co do tego czy stanowisko organu odnosi się do obydwu rodzajów korespondencji.

Jak wyżej wskazano rozróżnienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji tych rodzajowo odmiennych korespondencji jako dokumentów urzędowych lub jako dokumentów wewnętrznych. Kwalifikacja ta determinuje w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że na etapie realizacji inwestycji finansowanych ze środków publicznych, gromadzony jest zbiór dokumentów mających walor dokumentów urzędowych jak i dokumentów wewnętrznych.

Jednakże organ, co należy podkreślić, nie wskazał na zawartość żądanej we wniosku korespondencji.

Wobec wskazanej interpretacji pojęcia dokumentów urzędowych i dokumentów wewnętrznych przyjęcie, że zawartość tej korespondencji to dokumenty wewnętrzne, na tym etapie postępowania, gdy nie jest znana dokumentacja, gdy ze stanowiska organu nie wynika, co zawiera żądana korespondencja a nawet jaką jej ilość organ posiada jest przedwczesne. Nie sposób bowiem wykluczyć – na co wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., że w żądanej korespondencji znajdują się dokumenty, które należy zakwalifikować jako informację publiczną. Kwalifikacja żądanej korespondencji dokonana przez organ zatem na tym etapie postępowania jest bowiem czysto abstrakcyjna.

Reasumując mając na uwadze po pierwsze, że organ rozpoznaje nie do końca sprecyzowany wniosek skarżącego "o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem a inżynierem" , co o czym była mowa może budzić wątpliwości co do jego zakresu, w szczególności, czy dotyczy on korespondencji Gminy Miasta K., czy również korespondencji inżyniera kontraktu a co za tym idzie brakiem rozróżnienia tych dwóch rodzajowo odmiennych korespondencji, w szczególności ze względu na podmioty ją sporządzające a które to rozróżnienie ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji tych rodzajowo odmiennych korespondencji jako dokumentów urzędowych lub jako dokumentów wewnętrznych a który to zakres żądania w konsekwencji determinuje rozstrzygnięcie sprawy, organ winien wystąpić do skarżącego ze stosownym pytaniem i prośbą o jasne stanowisko co do zakresu wniosku .

Po drugie organ winien ustalić co zawiera żądana korespondencja a nawet jaką jej ilość organ posiada, następnie dokonać segregacji dokumentów według wskazanych w wyroku kryteriów (dokumenty wewnętrzne i urzędowe).

Po trzecie udostępnić te dokumenty, które mają walor dokumentów urzędowych.

W konsekwencji na tym etapie postępowania stanowisko, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i podmiot zobowiązany dokonując jej kwalifikacji odmówił jej udostępnienia w zwykłej formie pisemnej, nie poddaje się kontroli sądu.

Nie mniej należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności przy czym mając na uwadze przyjętą przez organ błędną wykładnię pojęcia dokumentów urzędowych i dokumentów wewnętrznych w tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a.

W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu zatem, organ winien podjąć wskazane wyżej czynności - zgromadzenie i ocena dokumentów, udostępnić lub poinformować, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, przedstawić skonkretyzowaną ocenę umożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącego a na etapie kontroli sądowej załączyć do akt sprawy materiał źródłowy dający możliwość zweryfikowania stanowiska organu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku Ł. M. z dnia 14 czerwca 2016 r. w terminie 14 od dnia zwrotu akt z Sądu. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.