Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Krystyna Skowrońska - Pastuszko (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XXVI/256/13 Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gmin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Nr XXVI/256/13 Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gmin (Dz.Urz. Woj. z 27 czerwca 2013 r. poz. 1584). Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. z 2013 r. poz. 385 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) przez wskazanie w § 2 uchwały, że górne granice stawek za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych zmieszanych oraz odpadów komunalnych zbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zawierają podatku od towarów i usług, podczas gdy zgodnie z powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach musiały one ten podatek uwzględniać. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że pojęcie "stawek opłat", do ustalenia których w formie uchwały jest zobligowana rada gminy, odpowiada ustawowej definicji ceny, tj. wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Górna stawka opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest w istocie maksymalną kwotą jaką wyznaczyć może w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę. Co za tym idzie, jest to maksymalna kwota, jaką musi uiścić nabywca usługi jako cenę, w razie jej ustalenia w takiej wysokości. Górna stawka opłaty jest więc tożsama z maksymalną ceną. Tym samym określona w uchwale opłata musi uwzględniać podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towarów (usług) podlega obciążeniu takimi podatkami. Według skarżącego wskazanie konkretnej stawki, z zastrzeżeniem, że nie zawiera w sobie VAT, narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, stanowiąc jednocześnie niewypełnienie delegacji ustawowej z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Upoważnienie rady gminy dotyczy określenia przez ten organ górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, nie zaś jedynie części "netto" tych stawek. W konsekwencji stawki opłat ustalone przez radę gminy powinny zawierać w sobie należny za tego rodzaju usługi podatek od towarów i usług określony co do wysokości. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2015 r. Rada Miejska poinformowała, że w związku ze skargą Prokuratora został przygotowany projekt nowej uchwały w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli, którzy pozbywają się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Głosowanie nastąpi na sesji w dniu [...] października 2015 r., bowiem przedstawienie projektu nowej uchwały pod głosowanie w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie było możliwe. Ponadto wskazano, że projektowana uchwała w całości będzie uwzględniać skargę, określone w niej górne stawki opłat zawierają podatek od towarów i usług. Podjęcie nowej uchwały spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, będąca zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) formą sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, jak stanowi art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i sąd stosuje środki prawne, przewidziane ustawą, wymienione w szczególności w art. 145 - 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec o oddaleniu skargi (art. 151 P.p.s.a.) albo o jej uwzględnieniu. Zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy stanowi, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ukształtowany został jednolity pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Takim naruszeniem prawa jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny - Samorząd Terytorialny 2001/1-2/101-102). Przypomnieć także należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Uszczegółowieniem zasad i środków realizacji tego zadania jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona uchwała została podjęta w związku z wykonywaniem powyższego zadania. Powołując w podstawie prawnej art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska 20 czerwca 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/256/13 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gmin. W § 1 ust. 1 uchwały określono górne stawki opłat ponoszonych przez tych właścicieli za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych zmieszanych (7 kategorii ze stawkami w odpowiedniej wysokości), natomiast w ust.2 tego paragrafu górne stawki opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie (4 kategorie ze stawkami w odpowiedniej wysokości). Natomiast w § 2 uchwały zamieszczono następujący zapis: "Powyższe stawki nie zawierają podatku VAT". Powołany art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Z kolei z art. 6 ust. 4 tej ustawy wynika, że określając stawki tych opłat, rada stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zauważyć należy, że przytoczone przepisy nie uprawniają gminy do ustalenia w drodze uchwały rady gminy cen, do uiszczania których zobowiązani będą właściciele nieruchomości, od których będą odbierane odpady komunalne. Wysokość takiej należności wynikać będzie bowiem z umowy zawartej z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się odbieraniem odpadów. Uchwała rady gminy w przedmiocie określenia górnych stawek opłat wyznacza jedynie sposób określenia ceny w umowie. Nie może być ona wyższa od tej określonej w uchwale; może natomiast być niższa. Rację przyznać trzeba skarżącemu, że górna stawka opłaty w istocie jest tożsama z maksymalną ceną. Mechanizm jej ustalania ma zaś służyć ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 116/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Rada Miejska podejmując uchwałę w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych powinna mieć na względzie również przepisy ustawy o cenach. Ustawa ta określa zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy) a nie stosuje się jej jedynie do cen w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz cen ustalanych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach (art. 1ust. 2). Istotne znaczenie ma przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym.

Z § 2 zaskarżonej uchwały wynika wprost, że określone w niej górne stawki opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie zawierają podatku od towarów i usług. Tym samym zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, który jednoznacznie określa, że odpłatność za towar lub usługę będąca ceną powinna zawierać w sobie ten podatek. Wobec uchwalenia wysokości stawek z pominięciem podatku od towaru i usług, należy stwierdzić, że Rada Miejska w istocie nie określiła górnej stawki opłaty za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Przekroczyła tym samym granice ustawowego umocowania z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co również oznacza istotne naruszenie prawa w tym zakresie. Odnieść się należy ponadto do wskazanej w odpowiedzi na skargę kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rada Miejska, tak jak było przewidziane, 29 października 2015 r. podjęła uchwałę nr XV/64/2015 w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli, którzy pozbywają się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Zgodnie z zapisem § 3 nowej uchwały stawki wskazane w jej § 1 i § 2 są stawkami brutto (zawierają podatek od towarów i usług). W § 4 uchwalono, że traci moc uchwała nr XXVI/256/13 z dnia 20 czerwca 2013 r., a stosownie do § 7 nowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała nr XV/64/2015 z dnia 29 października 2015 r. została opublikowana 5 listopada 2015 r. pod poz. 1899, weszła w życie 20 listopada 2015 r. Zatem w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie ma już w obrocie prawnym zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 czerwca 2013 r. Nie można jednak uznać, że jej uchylenie przez organ stanowiący gminy czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie przez Sąd skargi o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Należy bowiem podkreślić, że zaskarżona uchwała to akt prawa miejscowego, stanowiący przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Tym samym akt ten w okresie jego obowiązywania mógł w sposób rzeczywisty oddziaływać w sferze praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych stosować zakwestionowaną uchwałę. Zgodnie z ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych fakt uchylenia takiej uchwały nie oznacza, że nie była ona i nie mogła być stosowania od wejścia w życie do momentu uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały lub orzeczenie o wydaniu jej z naruszeniem prawa jest równoznaczne z niemożnością traktowania uchwały jako właściwej podstawy prawnej czy to indywidualnych rozstrzygnięć, czy tak jak w niniejszej sprawie jako aktu prawnego wywierającego skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych. Zaskarżona uchwała pozostawała w obrocie prawnym od 1 lipca 2013 r. do dnia wejścia w życie uchwały nr XV/64/2015 z dnia 29 października 2015 r. (20 listopada 2015 r.), wywierając w tym okresie skutki prawne. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, co rodzi skutek inny niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy. Stwierdzenie nieważności powoduje bowiem sytuację taką, jakby zaskarżony akt nigdy w obrocie prawnym nie pozostawał. Wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa należało stwierdzić jej nieważność w całości, co Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.