Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 oraz art. 11 pkt 1-3, 5, 7 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) – dalej p.n. lub ustawa - oraz na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2015 r., o powołaniu A. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K..

Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń.

Pismem z 12 listopada 2014 r. A. B. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K..

Pismem z 18 grudnia 2014 r., Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 § 1 i § 2 pn., wystąpił do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii w przedmiocie wniosku A. B..

Uchwałą z [...] lutego 2015 r., Rady Izby Notarialnej w K. zaopiniowała wniosek negatywnie co do osoby notariusza oraz co do wnioskowanej siedziby kancelarii notarialnej.

Jako przeszkodę powołania A. B. na notariusz podała, że wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze wymaganym, a po zdanym egzaminie nie dokonała samodzielnie żadnej czynności notarialnej jako zastępca notarialny. Według Rady nie sposób przyjąć, że "u opiniowanej wykształciły się i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza", bowiem w okresie zatrudnienia w kancelariach notarialnych wnioskodawczyni sporządzała jedynie projekty aktów notarialnych, nie dokonała natomiast samodzielnie czynności notarialnych. Z tych samych względów, zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., nie sposób dokonać oceny spełnienia warunku dawania przez opiniowaną rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu (art. 11 pkt 2 p.n.).

Odnosząc się do wnioskowanej siedziby kancelarii w K., Rada stwierdziła, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w tym mieście jest w pełni zaspokojone przez 140 notariusz prowadzących kancelarie w K. oraz 74 notariuszy prowadzących kancelarie w ościennych miejscowościach. Natomiast lustracja wskazanego przez wnioskodawczynię lokalu wykazała, że nie zawarła z właścicielem umowy zapewniającej jej korzystanie z lokalu, gdyż strony sporządziły jedynie list intencyjny.

A. B. pismem z dnia 23 lutego 2015 r., zrzekła się prawa do odwołania od opinii, oświadczając, że w ciągu ośmioletniego okresu pracy w kancelariach notarialnych nabyła więcej doświadczenia niż w trakcie dwu i pół letniej aplikacji notarialnej. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni K. jest dużym miastem, centrum obrotu gospodarczego w regionie, w którym rynek usług notarialnych się rozwija. Według A. B. do wniosku o powołanie na stanowisku notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej nie jest konieczne dołączenia tytułu prawnego do lokalu.

Po zawiadomieniu Rady Izby Notarialnej w K. o zakończeniu postępowania Rada podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w opinii.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uznając, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1-3, 5, 7, art. 12 § 2 pkt 3 p.n., powołał A. B. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę jej kancelarii notarialnej w K..

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zgodnie z art. 12 § 2 pkt 3 ustawy, brak odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze uznanym przez Radę za konieczny, nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego, zatem nie może także być przeszkodą w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza.

Minister Sprawiedliwości podkreślał, że żadne przepisy ustawy nie przewidują możliwości weryfikacji wiedzy notariusza na etapie jego powołania i wyznaczenia siedziby. Odnosząc się do zarzutu braku rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza przez wnioskodawczynię organ administracji uznał, że po stronie wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 10 § 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niewykonywania przez wnioskodawczynię czynności w charakterze zastępcy notariusza organ administracji stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił powołania kandydatka na notariusza od wcześniejszej jego pracy w takim charakterze. Natomiast negatywna opinia Rady o kandydatce na notariusza, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie przedstawiała przekonywujących argumentów przeciwko tej kandydaturze.

Organ administracji państwowej podkreślał, że ustawodawca nie wykluczył możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej z powodu przekroczenia ich liczby w danej miejscowości, jak i nie uzależnił ustanowienia nowej kancelarii od rentowności już istniejących. K. liczy ok. [...] mieszkańców, będąc [...] miastem w kraju pod względem liczby mieszkańców i pod względem powierzchni. Na terenie miasta działalność prowadzi 140 notariuszy i na jednego notariusza przypadają 5433 osoby. Według stanu na dzień 31 października 2014 r. w K. działało 126156 podmiotów gospodarczych w tym 20643 spółek handlowych. W oceni organu wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, zwiększając dostępność usług notarialnych osobom fizycznym i prawnym.

Co do braku tytułu prawnego A. B. do wskazanego lokalu, organ stwierdził, że zgodnie z art. 14 § 1 ustawy, notariusz ma dwa miesiące od powołania na uruchomienie kancelarii notarialnej.

Pismem z 18 maja 2015 r., Izba Notarialna w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz odmówienia powołania A. B. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w K..

Izba Notarialna wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz poprzez jego błędne zastosowanie, przez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Izba Notarialna stwierdziła, że art. 11 pkt 2 ustawy wyznacza dwie odrębne przesłanki oceny notariuszy; nieskazitelność charakteru i dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Tym samym Izba Notarialna nie podzielała stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy ustawy nie przewidują możliwości weryfikacji merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie Izby Notarialnej wnioskodawczyni nie spełniała przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy, albowiem po zdaniu egzaminu notarialnego nie dokonała samodzielnie jakiejkolwiek czynności notarialnej.

Według Izby Notarialnej, Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził postępowania dowodowego, co do spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie strony decyzja z [...] kwietnia 2015 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K..

Powołaną na wstępie decyzją Minister Sprawiedliwości, nie uznając argumentacji Izby Notarialnej za przekonywującą, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ podniósł, że Izba Notarialna pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie przez organ administracji dalszej inicjatywy dowodowej. Decyzja administracyjna wyczerpująco przedstawiała zagadnienia faktyczne oraz prawne, istotne dla podjętego rozstrzygnięcia oraz wykazała, dlaczego A. B. została powołana na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K..

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, gdyż opinia ta stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości wnioskodawczyni spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 p.n., co potwierdziły załączone przez kandydatkę do wniosku dokumenty.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że według art. 10 § 3 p.n., może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 p.n., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budziłoby wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ administracji nie mógł odmówić powołania kandydatki na stanowisko notariusza, które łączyło się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K.. Wnioskodawczyni w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2014 r. wykonywała na podstawie umowy o pracę, wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, a następnie uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Ponadto jej dotychczasowe postępowanie nie budziło żadnych wątpliwości, co do rzetelności i uczciwości lub, co do przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Natomiast ani w opinii, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono żadnych dowodów zaprzeczających tym okolicznościom. Nie było zatem podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie.

Minister Sprawiedliwości, uzasadniając wyznaczenie notariuszowi siedziby w K. podtrzymał argumentację wyrażoną w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W ocenie organu wyznaczenie siedziby w K. zapewni nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, co leży w interesie społecznym. Minister Sprawiedliwości odnotował także, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie, nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Odnosząc się do kwestii lokalu, w którym wnioskodawczyni zamierzała prowadzić kancelarię notarialną podał, że ustawa nakłada na wnioskodawcę jedynie obowiązek wskazania lokalu, w którym zamierza wykonywać zawód notariusza, a to wymaganie A. B. spełniła.

Podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. W tym kontekście organ administracji za nietrafny uznał zarzut Izby Notarialnej, iż stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do opinii wydanej w trybie art. 10 p.n. należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności na warunkach określonych w Konstytucji. Ograniczenia takie, bowiem mogą wynikać jedynie z właściwych ustaw.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie wydania decyzji pozytywnej dla strony. Organ, zatem może odmówić uwzględnienia wniosku jedynie w sytuacji, w której wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. W rozpatrywanej sprawie żadne z tych okoliczności, tak co do osoby notariusza, jak i co do wyznaczonej siedziby kancelarii, nie wystąpiły.

Na powyższą decyzję Izba Notarialna w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 § 1 p.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 10 ustawy poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do rzetelności kandydata na notariusza, jego uczciwości i przestrzegania przez niego wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata; art. 11 pkt 2 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W tej kwestii, podobnie jak w opinii, brak dawania rękojmi przez A. B. uzasadniano niewystarczającym (w ocenie skarżącej) doświadczeniem w samodzielnym wykonywaniu zawodu notariusza.

Zdaniem skarżącej, pogląd organu dotyczący braku podstaw do badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza prowadzi do zanegowania uznaniowego charakteru decyzji i skutkowałby koniecznością powołania na to stanowisko każdej osoby spełniającej przesłanki formalne z art. 11 w zw. z art. 12 ustawy.

Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wobec wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności z art. 10 § 3 w związku z przepisami art. 11 do 13 ustawy. Tym samym skarżąca nie była w stanie odnieść się do ustaleń organu, prowadzących go do konkluzji wyrażonej w zaskarżonej decyzji, gdyż nie wiadome jej było, czy organ administracji prowadził w tym kierunku jakieś postępowanie dowodowe.

W ocenie Izby Notarialnej A. B. nie posiadała żadnego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych, które zamierza świadczyć, nie odbyła aplikacji notarialnej, wiedzę i doświadczenie czerpie jedynie z pracy w charakterze pracownika administracyjno-biurowego w kancelariach notarialnych. Według skarżącej rodzi to wątpliwości dotyczące dawania przez wnioskodawczynie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Odnosząc się do lokalizacji kancelarii notarialnej w K. Izba Notarialna podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie podał, czy istnieje i na jakim poziomie, zapotrzebowanie na usługi notarialne w K.. Według skarżącej jedynym miarodajnym wyznacznikiem zapotrzebowania na czynności notarialne nie jest ani liczba mieszkańców, ani podmiotów gospodarczych, lecz liczba dokonywanych czynności notarialnych, która z roku na rok się zmniejsza. Z danych Izby wynika, że w 2009 r. na jednego notariusza przypadało 76 aktów miesięcznie, a w 2014 r. już tylko 50 aktów.

Pismami z 13 sierpnia 2015 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 10 p.n. poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niezgodny z celem ustawowym;

- naruszenie prawa materialnego ustawy – Prawo o notariacie, poprzez uznanie spełnienia przez A. B. przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 p.n. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP.

W jednym z tych pism żądano wystąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodności z Konstytucją RP przepisów intertemporalnych (art. 32 ust. 1) - ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829).

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 25 stycznia 2016 r. A. B. wniosła o oddalenie skargi, podzielając argumentację Ministra Sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Szeroki wachlarz zarzutów podnoszonych w skardze, przeciwko decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza A. B. i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K., dotyczył osoby notariusza, jej kwalifikacji i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, jak i wyznaczonej przez organ administracji siedziby kancelarii notarialnej.

Należy zatem przypomnieć, iż zgodnie z art. 10 § 1 p.n. notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast właściwa rada izby notarialnej wydaje w sprawie wniosku kandydata na notariusza opinię, którą Minister Sprawiedliwości jest obowiązany od tego organu samorządu zawodowego zasięgnąć. Opinię tę należy rozumieć w kontekście regulacji z art. 106 § 1 k.p.a. - jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Opinia, której zasięgnięcia od właściwej rady izby notarialnej jest obowiązany Minister Sprawiedliwości, nie jest ani wyrażeniem zgody przez organ samorządu zawodowego, ani wyrażeniem przez ten samorząd stanowiska w sprawie. Organ samorządu notarialnego wydając opinię w trybie art. 106 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie opinię, co do sprawy niemającej samodzielnego bytu (co do wniosku kandydata na notariusza), bo związanej ze sprawą główną. Z tych względów opinia rady izby notarialnej nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca i podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2001 r. w sprawie II SA 1488/00, z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie I OSK 412/11 oraz z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 708/10).

Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że opinia wydawana w trybie 10 § 1 p.n. w związku z art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający ma najluźniejszą formę współdziałania. Współdziałanie to polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego, ponieważ współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 lutego 1999 r. OPK 14/98). Oznacza to, że taka forma współdziałania nie polega na współdecydowaniu, czy też obowiązku uzyskiwania zezwolenia lub zgody innego organu, które mają formy decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 1995 r. III AZP 4/95). Wyrażenie opinii ma w związku z tym zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie jej treści należy wyłącznie do kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do wyrażenia opinii w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym opinia ta, jeżeli jest podejmowana w formie uchwały właściwej izby notarialnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powinna być wyrażona przez pełny skład rady i wymóg ten w omawianym przypadku został zachowany.

Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko, jakie zajął w tej materii Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. III SZ1/99 stwierdzając, że przewidziane przepisami Prawa o notariacie uprawnienia uchwałodawcze samorządu notarialnego są niewątpliwie wyrazem jego samodzielności prawodawczej. Samodzielność ta może być urzeczywistniana jednakże wyłącznie w granicach ustawowego porządku prawnego rozumianego jako całość porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym te przejawy działalności samorządu zawodowego są poddawane kontroli organów państwowych.

Minister Sprawiedliwości mając opinię Rady Izby Notarialnej w K., jako dowód w sprawie, odniósł się do tej opinii zarówno w zakresie dotyczącym samej osoby uczestniczki postępowania, jak i do wyznaczonej siedziby jej kancelarii notarialnej w K., uznając argumenty zawarte w opinii za nieprzekonywujące, w związku z tym dokonał samodzielnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, do czego miał prawo.

Zarzuty skargi, dotyczące uczestniczki postępowania, zmierzały do podważenia jej kompetencji jako notariusza, zarzucając A. B. brak kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza i brak wystarczającej praktyki w tym zawodzie. Innymi słowy skarżąca stawiała zarzut uczestniczce postępowania brak doświadczenia zawodowego właściwego dla notariusza. Zarzut ten, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie był chybiony, ponieważ doświadczenie zawodowe uczestniczki postępowania wynika z dotychczasowej jej pracy w kancelariach notarialnych, co zostało stwierdzone wymaganymi dokumentami omówionymi w zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Zarzut braku konicznej wiedzy uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza był, zdaniem Sądu, niedopuszczalny, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 1996 wydanym w sprawie I PO 12/95 - wyrok ten w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny. Wiedza A. B. została ostatecznie zweryfikowana egzaminem notarialnym i danymi przedłożonymi wraz z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby, z zachowaniem wymagań art. 13 p.n. W związku z tym Rada Izby Notarialnej w K., jak i Minister Sprawiedliwości nie mogli ponownie weryfikować wiedzy uczestniczki postępowania na etapie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, gdyż żadne przepisy ustawy – Prawa o notariacie takiej weryfikacji wiedzy notariusza nie przewidują. Należy zatem podkreślić, że zarzuty stawiane przez skarżącą w tej materii w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie znajdują uzasadnienia ani w przepisie art. 11 p.n., ani w wymaganiach wskazanych przez art. 7 k.p.a., jak i w uprawnieniach samorządu notarialnego wynikających z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Z zarzutem braku kwalifikacji i doświadczenia zawodowego uczestniczki postępowania do wykonywania zawodu notariusza powiązano zarzut braku dawania przez notariusza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu.

Uczestniczka postępowania posiada, zweryfikowaną w przewidzianym prawie trybie, wiedzę wymaganą od notariusza. Brak natomiast było kierowanych pod jej adresem konkretnych zarzutów, których wykazanie podlegałoby udowodnieniu, które to zarzuty miałyby faktycznie wskazywać, że zachowanie notariusza nie odpowiadało przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym, tak w sferze prywatnej, jak i zawodowej, składając się na wizerunek wiarygodniej osoby zaufania publicznego. Sugerowanie natomiast przez skarżącą braku dawania rękojmi do wykonywania zawodu notariusza przez uczestniczkę postępowania w żadnym przypadku nie można uznać za argument podważający skarżoną decyzję. Należy jednocześnie wskazać, że to na skarżącej ciążył ewentualny obowiązek wykazania, iż uczestniczka postępowania nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ administracji państwowej nie miał natomiast obowiązku poszukiwania dowodów na potwierdzenie prezentowanej tezy przez skarżącą. Jeżeli bowiem skarżąca była w posiadaniu wiedzy np. o nagannym zachowaniu uczestniczki postępowania podważającym jej wiarygodność jako osoby zaufania publicznego, powinna dowody na te okoliczności przedłożyć. Wszelkie zaś sugestie w tym zakresie pozostają prawnie obojętne.

W myśl art. 10 § 3 p.n. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 p.n., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W sytuacji zatem, w której, z powodów podanych wyżej, Minister Sprawiedliwości nie miał podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 10 § 3 p.n. i brak tych przesłanek wykazał w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania wymienionego przepisu.

Zarzut oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) – art. 32 – nie był zasadny. Przepisy wymienionej ustawy nie miały zastosowania w powołaniu uczestniczki postępowania na notariusza w K. i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A. B. w tym mieście. Wymieniony przepis (art. 32 ustawy zmieniającej) stosował się do aplikantów notarialnych, a A. B. aplikantem notarialnym nie jest – zdała egzamin notarialny. W związku z tym w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości nie miał podstaw, wynikających z ustawy – Prawo o notariacie, dokonywania weryfikacji uczestniczki postępowania pod kątem stosowania przepisów z zakresu dotyczącego aplikantów notarialnych.

Żądanie skarżącej o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodności z Konstytucją RP przepisów wymienionej ustawy, w tym jej art. 32 ust. 1, skład Sądu orzekający w sprawie nie uwzględnił, uznając żądanie to za niezasadne z powodów wskazanych wyżej. Sąd miał na względzie także i te okoliczności, że Trybunał Konstytucyjny, na skutek wniosku Krajowej Rady Notarialnej (data wpływu do Trybunału 15 kwietnia 2014 r.) o stwierdzenie niekonstytucyjności m.in. przepisu art. 32 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. (Tw 7/14) odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi, a następnie na skutek zażalenia wniesionego przez Krajową Radę Notarialną, postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r. (Tw 7/14) zażalenia nie uwzględnił. Trybunał podkreślał, że 4 lutego 2014 r. został ogłoszony tekst jednolity znowelizowanego Prawa o notariacie (obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 13 grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o notariacie), co uniemożliwiało skuteczne postawienie zarzutu naruszenia konstrukcji tą ustawą i jej spójności.

Trybunał Konstytucyjny badał na zgodność z Konstytucją RP przepis art. 32 ust. 2 ustawy zmieniającej, jednakże odniósł się (pośrednio) do kwestionowanego przez skarżącą przepisu. Wskazując na dotychczasowe orzecznictwo Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "należyte szkolenie aplikantów notarialnych leży w interesie publicznym" (wyrok TK z 27 czerwca 2013 r., K 12/10). W sprawie K 6/12 Trybunał stwierdził, że "określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje, bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu, które wiązałyby ustawodawcę". W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, szczegółowe określenie, na czym polega aplikacja oraz z jakim zakresem czynności powinien zostać zaznajomiony aplikant, mieści się w zakresie przewidzianej w art. 17 Konstytucji swobody ustawodawcy. Powyższe nie pozbawia natomiast poszczególnych rad notarialnych kompetencji do organizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej. Należy także wskazać, że przed wejściem w życie wymienionej ustawy deregulacyjnej obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1449), regulując praktyczne przygotowanie do zawodu notariusza na podstawie, którego to rozporządzenia przygotowanie zawodowe uczestniczki postępowania zostało zweryfikowane. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z powołanym wcześniej art. 10 § 1 p.n. Minister Sprawiedliwości, powołując notariusza wyznacza jednocześnie jego siedzibę i tak też postanawia zaskarżona decyzja.

Jednakże zdaniem skarżącej, uczestniczka postępowania nie powinna mieć siedziby w K., gdyż funkcjonuje w tym mieście już wystarczająca ilość kancelarii notarialnych.

Minister Sprawiedliwości, z zachowaniem procedur administracyjnych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w tym powołanymi w skardze, wyznaczył uczestniczce postępowania siedzibę kancelarii notarialnej. Zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Jednakże, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 491/12 - plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Sąd w składzie orzekającym podzielając ten pogląd obowiązany jest uznać, że ewentualne odwoływanie się do planu siedzib kancelarii notarialnych, określonego w ramach nadzoru przez Ministerstwo Sprawiedliwości, nie pozbawiało Ministra Sprawiedliwości prawa wyznaczenia uczestniczce postępowania siedziby jej kancelarii w K..

Organ administracji państwowej przeprowadził szeroką analizę w celu ustalenia, w jakim zakresie istniejące kancelarie notarialne w K. zaspokajają zapotrzebowanie na usługi notarialne. W wyniku tej analizy, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, zasadnie stwierdził, odwołując się do dokumentów źródłowych, iż ilość podmiotów, którym usługi notarialne są świadczone w K. jest na tyle duża i jednocześnie rośnie, że ustanowienie kancelarii uczestniczki postępowania w tym mieście, będzie służyło zaspokojeniu tych potrzeb. Ilość podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w K. systematycznie od 2013 r. rośnie (od 2549 do 3177 w roku 2015).

Skarżąca odwoływała się do ilości sporządzanych w K. przez notariuszy aktów stwierdzając, że ilość tych aktów, przypadających na jednego notariusza zmniejsza się, dlatego uznała, że kancelaria A. B. powinna zostać zlokalizowana w innej miejscowości.

Minister Sprawiedliwości podkreślał, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie nie uzależniają powołania kolejnej kancelarii notarialnej od ich liczby już funkcjonującej w danym mieście lub w najbliższej okolicy. Należy zatem ponownie zauważyć, że to Minister Sprawiedliwości, a nie rada notarialna, ustala celowość umieszczenia kancelarii notarialnej w konkretnej miejscowości, gdyż liczba tych kancelarii oraz ilość aktów sporządzanych przez notariuszy są jedynie wskazówką określającą potrzeby lokalne, nie będąc wyłącznym wyznacznikiem zapotrzebowania na usługi notarialne i nie mogą być podstawą do nieuwzględnienia wniosku osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta spełniła wymagania wskazane w przepisach art. 11 do 13 p.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej oraz z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie II GSK 491/12 i z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie II GSK 768/08).

Celowość określenia siedziby kancelarii notarialnej uczestniczki postępowania w K., wykazana przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, była podyktowana zwiększeniem dostępności do usług notarialnych w tym mieście. Stanowisko organu administracji państwowej wynikało z ustaleń przedstawionych w zaskarżonej decyzji administracyjnej i w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak było podstaw do postawienia rozstrzygnięciu w tym zakresie zarzutu dowolności.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.