Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1301/10 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1.800 (tysiąc osiemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1301/10 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odmowę udostępnienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach [...] – [...] września 2009 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. (dalej: organ I instancji) przeprowadzili kontrolę jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w Z. Sp. z o.o. w Ł. W toku kontroli inspektorzy pismem z dnia [...] września 2009 r., zwrócili się o udostępnienie dokumentów tj. raportów majstra, bilansu tłuszczowych i plazmy z poszczególnych dni, dokumentów zagospodarowania oraz dokumentów jakościowych - związanych z przedmiotem kontroli, tj. produktem wprowadzanym do obrotu pod nazwą "[...]".

Spośród dokumentów, o które wnioskowali kontrolujący, skarżąca Spółka przedstawiła jedynie atesty na folię, preparat karotenowy, aromat jogurtowy naturalny i serwatkę w proszku jogurtową z tłuszczem roślinnym 80 %. Pozostałe dokumenty nie zostały przedstawione, gdyż zgodnie z oświadczeniem asystenta zarządu skarżącej, dysponentem dokumentów była firma L. Sp. z o.o., Z., K. (protokół przyjęcia oświadczenia z dnia [...] września 2009 r.).

Odmowa okazania w ocenie organu I instancji uniemożliwiła zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, w związku z czym organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W toku postępowania Spółka nie składała dodatkowych wyjaśnień.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję wymierzającą skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 23.551,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że odmowa udostępniania dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, uniemożliwiła zebranie pełnego materiału dowodowego, ponadto stwierdził, że postępowanie asystenta zarządu, upoważnionego do reprezentowania skarżącej na podstawie upoważnienia z dnia [...] września 2009 r. było działem zamierzonym, mającym na celu utrudnienie kontroli.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 24 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577, z późn. zm., dalej: ustawa o jakości handlowej), pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, upoważnieni byli do przeprowadzenia kontroli, natomiast w jej trakcie są uprawnieni do:

1) wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

3) żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli;

4) pobierania nieodpłatnie próbek do badań.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...] – [...] września 2009 r. była m. in. jakość handlowa produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "[...]", ponieważ jakość handlowa to cechy artykułu rolno - spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi do rzetelnego sprawdzenia produktu niezbędne było zapoznanie się przez kontrolujących inspektorów z dokumentacją jakościową, a także z dokumentacją opisującą sposób produkcji.

Analiza raportów majstra pozwoliłaby w ocenie organu odwoławczego określić, czy na poziomie tego stanowiska, podejmowane działania były zgodne z dokumentacją produkcyjną, natomiast szczegółowa analiza danych zawartych w bilansie jednostek tłuszczowych i plazmy oraz w raportach majstra, pozwoliłaby na ustalenie ilości surowca przekazywanego do produkcji i ilość uzyskiwanego z niego produktu finalnego. Ponadto porównanie informacji umożliwiłoby określenie, czy z ilości jednostek tłuszczowych użytych do produkcji możliwe było uzyskanie ilości produktu wskazanego w raportach. Liczba jednostek tłuszczowych przypadających na użyty do produkcji surowiec niższa od liczby jednostek, która powinna przypadać na produkt finalny, mogłaby świadczyć o ewentualnym zafałszowaniu z uwagi na zastąpienie brakujących jednostek tłuszczowych tłuszczami niemlecznymi (roślinnymi).

Odmowa wglądu do opisu produktu uniemożliwiła w ocenie organu II instancji kontrolującym identyfikację jego jakości, a także określenie, czy dochodziło do świadomego fałszowania, czy też do przypadkowego błędu w składzie wyrobu. Analizując schemat technologiczny kontrolujący mogliby stwierdzić, czy producent dołożył należytej staranności i zapewnił warunki niezbędne do wyprodukowania wyrobu o właściwej jakości. Możliwa byłaby również ocena nadzoru nad procesem technologicznym. Natomiast kontrola wzorów zatwierdzonych opakowań pozwoliłaby na ocenę prawidłowości stosowanego przez producenta oznakowania. W oparciu o kontrolę atestów jakościowych kontrolujący mogliby ustalić jakie zastosowano dodatki i ich zgodność z obowiązującymi przepisami, a także jaki tłuszcz roślinny zastosowano w produkcji. W toku prowadzonej kontroli niezbędne było również ustalenie, czy kontrolowana partia została sprzedana, a jeśli tak, to czy możliwe było ustalenie jej odbiorców.

W ocenie organu odwoławczego było bezsporne, że produkcja artykułu rolno-spożywczego o nazwie "[...]" odbywała się w zakładach skarżącej Spółki wobec czego to ona odpowiadała za jakość artykułu rolno-spożywczego. Żadna umowa cywilnoprawna, zdaniem organu, a więc również załączona do odwołania umowa współpracy, nie mogła zwolnić producenta – skarżącą - od odpowiedzialności publicznoprawnej za wytwarzany przez niego artykuł rolno-spożywczy. W związku z powyższym, to skarżącą Spółka ponosiła odpowiedzialność za jakość artykułu rolno-spożywczego o nazwie "[...]", była też zobowiązana do przedstawienia kontrolującym wszelkich dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Uzasadnienia nie znalazł więc podnoszony przez skarżącą zarzut, że to L. Sp. z o.o., zlecający produkcję przedmiotowego artykułu, był jedynym dysponentem żądanych przez organ dokumentów.

Zdaniem organu II instancji skarżąca Spółka powinna dysponować wiedzą o tym, komu zostały sprzedane produkty jak również dysponować odpowiednimi dokumentami pozwalającymi na identyfikację odbiorców zbywanych artykułów rolno-spożywczych. Jednocześnie nie można było zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że nie posiadała wiedzy na temat wielkości i wartości kontrolowanej partii produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "[...]", bowiem produkcja kontrolowanych partii artykułów rolno-spożywczych odbywała się w zakładach skarżącej Spółki, a opakowania opatrzone były weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym tego podmiotu. Nie była więc możliwa sytuacja, w której przedsiębiorca (skarżąca) nie dysponowałby wiedzą o ilości wyprodukowanych przez siebie przetworów mlecznych (nawet jeśli produkcja odbywała się na zlecenie innego podmiotu). Dokonując wzajemnych rozliczeń z L. Sp. z o.o. skarżąca musiała znać wartość przetworów. Świadczyła o tym m.in. treść umowy współpracy, na którą powoływała się strona skarżącą, z której wynikało, że L. Sp. z o.o. nabywała surowce do produkcji od skarżącej Spółki, z których następnie sama skarżąca wytwarzała przetwory mleczne. Znała więc wartość surowca i z pewnością, jako producent, była w stanie ustalić koszty produkcji. Z umowy współpracy wynikało również, że skarżąca miała prawo do zakupu wyprodukowanych przez siebie przetworów mlecznych, a więc znała ich ceny. W ocenie organu pomiędzy skarżącą Spółką, a L. Sp. z o.o. następowała wielokrotna wzajemna sprzedaż surowców, a potem produktów finalnych.

Podsumowując organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kto utrudnia organowi Inspekcji przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Organ wskazał, że wysokość przeciętnego wynagrodzenia w 2008 r. wynosiła 2.943,88 zł. Kara pieniężna wymierzona przez organ I instancji wynosiła 23.551,00 zł, tj. ośmiokrotność przeciętnego wynagrodzenia w 2008 r., a ustalając jego wysokość organ uznał działanie kontrolowanej Spółki za w pełni świadome utrudnianie czynności kontrolnych, mające na celu uniemożliwienie zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do określenie jakości handlowej kontrolowanych partii, a działanie to cechował wysoki stopień szkodliwości. Wynikało to z faktu bardzo wysokiego prawdopodobieństwa zaistnienia nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej, z uwagi na to, że produkty wytwarzane przez skarżącą Spółkę były przedmiotem decyzji administracyjnych wydawanych przez organy, dotyczące niewłaściwej jakości produktów wytwarzanych natomiast skargi wniesione przez skarżącą były wielokrotnie oddalane i odrzucane przez sądy administracyjne. Za wysokością wymierzonej kary pieniężnej przemawiała również w ocenie organu skala działalności Spółki oraz ich obroty, które zgodnie ze sprawozdaniem finansowym załączonym do akt w Krajowym Rejestrze Sądowym w 2008 r. wyniosły 163.956.373,66 zł. Podsumowując organ II instancji uznał, że wysokość wymierzonej kary była adekwatna do naruszonego dobra, jakim jest ekonomiczny interes konsumenta. Na jej wysokość wpłynęły także czynniki takie, jak umyślne działanie kontrolowanego, wysoki stopień szkodliwości, a także znaczna wielkość obrotów Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę skarżącej Spółki wskazał, że organy kontroli z naciskiem podkreślały, że postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio sprawy wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Natomiast przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2009 r., w której to utrudnianie miało miejsce, była jakość handlowa produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "[...] ".

Sąd I instancji wskazał, że wejście Polski do UE spowodowało przyjęcie przepisów unijnego prawa żywnościowego, którego istotną częścią było powoływanie rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE Nr L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., s. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 178/2002). Ponadto nie ulegało wątpliwości, w ocenie Sądu, że ukształtowane w myśl tych zasad prawo żywnościowe miało charakter prawa publicznego; zakładało współpracę wszystkich podmiotów działających na rynku żywnościowym, ale również regulowało ich obowiązki i zasady monitoringu (tzw. możliwość śledzenia), z wyraźnym ustanowieniem zakresu i zasad kontroli państw członkowskich. Obowiązkiem producenta jest przekazanie właściwym władzom wszystkich informacji dotyczących odbiorców ich produktów. Wyjaśniono, że na gruncie ww. rozporządzenia nie ma wyraźnego rozróżnienia producenta i dystrybutora – wprowadzającego artykuły żywnościowe do obrotu. Zgodnie bowiem z pkt 12 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002 "W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności." Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie obowiązywanie przepisów prawa publicznego, związanych z faktyczną funkcją pełnioną na rynku artykułów żywnościowych (np. producenta), nie może zostać wyłączone w drodze umowy cywilnoprawnej, tj. aktu wynikającego z prawa prywatnego. Aktem z zakresu prawa prywatnego nie można zmienić lub wręcz wyłączyć stosowanie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa publicznego. Sąd podziela zatem ocenę organu odwoławczego, w myśl której żadna umowa cywilnoprawna, a więc również załączona do odwołania umowa współpracy, nie może zwolnić producenta od odpowiedzialności publicznoprawnej za wytwarzany przez niego artykuł rolno-spożywczy. W ocenie Sądu, na gruncie europejskiego prawa żywnościowego koncepcja całkowitego przeniesienia w drodze umowy cywilnoprawnej odpowiedzialności za wytwarzany produkt z faktycznego producenta na zamawiającego (lub współpracującego) nie znajduje podstaw.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zawarta przez skarżącą Spółkę i L. Sp. z o.o. umowa o współpracy nie miała istotnego znaczenia, bowiem skarżąca – mimo zawartej umowy – była producentem określonych artykułów spożywczych i miała obowiązek poddać się kontroli organów Inspekcji oraz udostępnić jej żądane materiały. Innymi słowy, pozostawała nadal stroną postępowania, do której prawidłowo skierowano decyzje w sprawie. Natomiast drugim podmiotem był – L. Sp. z o.o., która nie ma w rozpatrywanej sprawie żadnego statusu prawnego, gdyż to nie jej dotyczyła kontrola i to nie ona była zobowiązana do dostarczenia dokumentów warunkujących kontrolę, a zatem nie mogła ponosić odpowiedzialności za odmowę ich udostępnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej oraz nieprawidłową interpretację zapisów art. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002, a także art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tj. Dz. U z 2010 r., Nr 138, poz 935 ze zm., dalej: ustawa o systemie oceny zgodności).

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów, w których między innymi podnosiła, że kontrola dotyczyła innego podmiotu gospodarczego niż skarżąca tj. producenta [...]"- firmy L. Sp. z o.o., która na podstawie zawartej umowy o współpracy produkowała w zakładzie skarżącej masło oraz miksy maślane. Żądane dokumenty związane były z działalnością producenta, a nie skarżącej. Ponadto z definicji pojęcia wprowadzenia do obrotu z art. 5 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności, skarżąca wywodziła, że to L. Sp. z o.o. była producentem kontrolowanego produktu, a zatem skarżąca nie mogła być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczas stanowisko w sprawie, wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Aby ocenić zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej oraz nieprawidłowej interpretacji art. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 5 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności należy w pierwszym rzędzie ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a.

Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżąca prezentuje pogląd, że nie jest i nie mogła być podmiotem kontroli organów inspekcji handlowej, ponieważ nie jest producentem wyrobu będącego przedmiotem kontroli, nie jest zatem stroną postępowania. Zdaniem skarżącej zawarta przez nią umowa o współpracy z firmą L. Sp. z o.o. wskazuje, że to L. Sp. z o.o. produkowała w zakładzie skarżącej masło i do tej firmy jako producenta powinna być skierowana kontrola i żądanie udostępnienia określonych dokumentów w celu sprawdzenia jakości masła, bo tylko producent nimi dysponował. Żądanie ich od skarżącej było nieuprawnione. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej AR-S w W. zarządził kontrolę w Z. Sp. z o.o. w Ł. tj. w przedsiębiorstwie skarżącej - w zakresie "jakości handlowej masła i artykułów z dodatkiem serwatki jogurtowej z tłuszczem roślinnym zawierającym w swojej nazwie wyraz masło oraz kontrolę warunków składowania artykułów i środków transportu". Natomiast bezpośrednim przedmiotem kontroli, (w której to utrudnienie miało miejsce), była jakość produktu pod nazwą "[...]" wyprodukowanego w zakładzie skarżącej.

Postępowanie administracyjne, którego legalność badał Sąd I instancji, dotyczyło sprawy wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia tej kontroli poprzez odmowę udostępnienia dokumentów dotyczących jakości wymienionego wyżej produktu.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w W.

Zakres niezbędnych ustaleń w tej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego. Są nimi przepisy rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, mające zastosowanie w krajowym porządku prawnym i wydane w ramach ich implementacji przepisy krajowe tj. przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, ze zm.)

Na wstępie należy zauważyć, że wymienione rozporządzenie nr 178/2002 w pkt 12 preambuły podkreśla, że celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. Zasada ta ma przełożenie na definicje zawarte w art. 3 rozporządzenia nr 178/2002, bowiem art. 3 pkt 2 rozporządzenie to stanowi, że "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne typu non-profit lub nieprowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Pojęcie "etapy produkcji" przetwarzania i dystrybucji zdefiniowane w art. 3 pkt 16 tego rozporządzenia oznacza jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczania konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowane – przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucje, sprzedaż oraz dostawy pasz.

Rozporządzenie nr 178/2002 w art. 17 ust. 1 stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Państwa członkowskie wprowadzają w życie oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty działające na rynku spożywczym i pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji , przetwarzania i dystrybucji (art. 17 ust.2).

Natomiast art. 18 omawianego rozporządzenia stanowiący o możliwości śledzenia, w ust. 3 stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądania władz.

Z powyższych regulacji wynika, że przepisy rozporządzenia nr 178/2002 obejmują wszystkich przedsiębiorców uczestniczących w procesie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności bez względu na to jak przedsiębiorcy zorganizują rynek artykułów żywnościowych.

Podobnie rzecz ma się z przepisami ustaw krajowych mających zastosowanie w sprawie. Art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej określa, że producentem jest osoba która produkuje lub paczkuje artykuły rolno-spożywcze lub wprowadza je do obrotu. Obrót w rozumieniu tej ustawy, to zgodnie z jej art. 3 pkt 4 - czynności, o których mowa w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 tj. "wprowadzenie na rynek" co oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucje i inne formy dysponowania.

Nie ulega więc wątpliwości, że właściwe rozumienie pojęcia wprowadzenie do obrotu (wprowadzenie na rynek) dotyczy różnych transakcji, zatem także przekazania produktu, po zakończeniu procesu produkcyjnego, w wyniku zawartej wcześniej umowy o współpracy (inna forma dysponowania). Należy więc uznać, że krajowe prawo żywnościowe szeroko ujmując definicję wprowadzenia do obrotu, szeroko też rozumie pojęcie producenta.

Zatem jeżeli cały proces produkcyjny odbywał się w zakładzie skarżącej, na jej maszynach, z wykorzystaniem jej pracowników i z surowców przez nią zakupionych, należy uznać, że skarżąca wytworzyła kontrolowany produkt, czyli jest jednym z ogniw łańcucha produkcji żywności, przetwarzania, i dystrybucji i nie zmienia tego fakt, że skarżąca zawarła umowę o współpracy z L. Sp. z o.o.

Przedstawiona przez skarżąca umowa o współpracy reguluje zachodzące pomiędzy L. Sp.z o.o. a L. Sp.z o.o. procesy zakupu surowca, produkcji, a także wzajemnych rozliczeń. Z niespornego ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że cały proces produkcyjny odbywał się, co prawda na zlecenie L. Sp. z o.o., ale w zakładzie produkcyjnym będącym własnością skarżącej, nawet przy wykorzystaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadanego skarżącej.

Nie ma znaczenia, że skarżąca w drodze umowy cywilnej przeniosła odpowiedzialność za wytworzony produkt na współpracujący podmiot, bowiem na gruncie systemu wspólnotowego prawa żywnościowego przeniesienie umowne odpowiedzialności publicznoprawnej nie znajduje umocowania prawnego. Skarżąca bowiem jest jednym z podmiotów o którym mowa w art. 17 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002 , który ma zapewnić zgodność produkowanej żywności z wymogami prawa żywnościowego i zapewnić kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Jest odpowiedzialna wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności zgodnie dyspozycją pkt 30 preambuły tego rozporządzenia.

Zatem jeżeli w zakładzie skarżącej zarządzono kontrolę, której przedmiotem była jakość wyrobu, którego cały proces produkcyjny odbywa się w zakładzie do niej należącym, to mając na względzie przytoczone regulacje prawne, a w szczególności treść art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002, spoczywał na skarżącej obowiązek przekazania żądanych przez organy kontroli dokumentów. Okoliczności te przesądzają o tym, że skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej, za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej oraz nieprawidłowej interpretacji art. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 5 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności, przy czym zarzut postawiony w obrębie tej podstawy kasacyjnej wiążą się ściśle z zarzutem procesowym. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tym zarzucie przepisy prawa materialnego.

Należy jednak wskazać, że przepis art. 5 pkt 2 ustawy o systemie zgodności nie miał w rozpoznawanej sprawie w ogóle zastosowania, gdyż przepisy prawa wspólnotowego i prawa krajowego odrębnie regulują prawo żywnościowe, są nimi przywołane wyżej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne dotyczące spraw żywności w ogólności, ich bezpieczeństwa, obejmujące wszystkie etapy produkcji, przetwarzania dystrybucji żywności. Ponadto wyżej omówione już pojęcie "wprowadzenia do obrotu" przekładające się na definicje "producenta" w rozumieniu prawa żywnościowego jest odmienne od definicji tego pojęcia przyjęte w art. 5 pkt 2 ustawy systemie zgodności. Z definicji zawartej w tym ostatnim przepisie, iż wprowadzeniem do obrotu jest udostępnienie po raz pierwszy produktu w celu jego użytkowania lub dystrybucji, nie można wywodzić, że na skarżącej, która po zakończeniu procesu produkcji, w wykonaniu zawartej umowy współpracy przekazała produkt L. Sp. z o.o., nie spoczywał ustawowy obowiązek przekazania właściwym władzom informacji dotyczących kontrolowanego produktu. Bowiem jak już sąd kasacyjny wyżej zauważył, wprowadzenie do obrotu w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej, to także inne formy dysponowania np. w wyniku zawartej wcześniej umowy.

Zatem w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że w rozumieniu prawa żywnościowego skarżąca jest producentem kontrolowanego wyrobu i spoczywały na niej obowiązki określone ustawą o jakości handlowej.

W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2011 r. autor skargi kasacyjnej sformułował nowe zarzuty, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do nich odnieść, albowiem zostały podniesione po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie i art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).