Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz R. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania R. L., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] wymierzającą R. L. karę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 46 b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 z późn. zm.), dalej także jako: rozporządzenie z 2 maja 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że z notatki urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 z dnia 7 maja 2020 r., sporządzonej przez funkcjonariusza Oddziału Prewencji Policji w W. wynika, że R. L. (dalej: skarżący) w dniu 7 maja 2020 r. uczestniczył w zgromadzeniu przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w W., przebywał w grupie kilku osób i nie przestrzegał obowiązku zakrycia ust i nosa, co stanowiło naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w myśl którego "Do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa [...] w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych" (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia).

W związku z powyższym, organ I instancji wydał ww. decyzję z [...] maja 2020 r., mocą której na podstawie art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymierzył R. L. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: [...] PWIS lub organ odwoławczy) utrzymał ją w mocy stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii).

W art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazano, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym, m.in., wynikający z art. 46b pkt 4 ustawy obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowanie innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. W związku z tym, w dniu 2 maja 2020 r. Rada Ministrów, działając na podstawie delegacji wynikającej z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., wydała ww. rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym ustanowiła obowiązek zakrywania – m.in. w określonej tam przestrzeni ogólnodostępnej - ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego (zob. § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r.).

[...] PWIS wskazał w związku z tym, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 5, ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 7 lub art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 10 000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 4 ww. ustawy, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie.

Organ zaakcentował, że ukształtowany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi system kar administracyjnych jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, albowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków, motywują adresatów do wykonywania obowiązków narzuconych prawem. W tym zakresie stanowią środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 18 października 2011 r. II GSK 1047/10, posiłkujący się m.in. wyrokiem TK z 25 marca 2010 r. P 9/08), w tym przypadku mającego na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. W tej sytuacji szczególnie istotny jest cel prewencji ogólnej, jakim jest zniechęcenie do naruszania obowiązków i skłonienie do zapobieżenia naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r. I OSK 1087/12), która to przyszłość ze względu na negatywne skutki wynikające z niezwykle szybkiego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 zawiera się w przedziale od 7 do 21 dni. W tym okresie następuje skutek w postaci zakażenia kolejnych osób, w wyniku czego osoby te albo będą dalej roznosić wirusa (w sposób "wykładniczy" powodując wzrost zakażonych) albo zachorują na COVID-19, w wyniku czego ich domownicy co najmniej zostaną ograniczeni w prawie do wolności poprzez nałożenie obowiązkowej kwarantanny, a w najgorszym przypadku - doznają uszczerbku na zdrowiu lub śmierci.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym skarżący wskazał, że organ I instancji naruszył zasady ogólne postępowania oraz nie uwzględnił kluczowej dla niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie problemów skarżącego z oddychaniem, organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutowi odwołania dotyczącemu nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7, organ administracji publicznej zastosował tę zasadę bezpośrednio w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a mianowicie miał na uwadze, że przyznaje ona bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. Organ wyważył jednak sporne interesy w procesie orzekania i z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko adresata decyzji).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zasada wyrażona w tym przepisie została zrealizowana nie tylko przez organ, gdyż informacje o ograniczeniach przekazywane były we wszystkich mediach, praktycznie na każdym kanale informacyjnym. Samo brzmienie odwołania wskazuje, że adresat decyzji doskonale zdawał sobie sprawę z brzmienia przepisu, który został przez niego naruszony.

Organ podkreślił, że zastosował również art. 8 § 1 k.p.a., co jednak nie musiało skutkować oczekiwaniami skarżącego co do nienałożenia lub uchylenia kary. Wszystkie wątpliwości odnośnie do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie zostały w niniejszej sprawie rozstrzygnięte zgodnie z dyspozycją art. 7a k.p.a., pomimo braku takiej konieczności po stronie organu administracji publicznej. Zdaniem organu, wątpliwości dotyczące treści normy prawnej nie musiały być rozstrzygane na korzyść strony, ponieważ sprzeciwiał się temu interes osób trzecich (ochrona ich zdrowia i życia przed nieodpowiedzialnym zachowaniem adresata decyzji administracyjnej), na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Organ administracji publicznej miał na względzie nie tylko interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony najwyższego dobra człowieka chronionego prawnie jakim jest zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji), ale również bezpieczeństwa gospodarczego, którego zagrożenie również ma bezpośredni i negatywny wpływ na obywateli. Wymierzając karę administracyjną organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy, w tym rozstrzygnął wątpliwości dotyczące okoliczności zdarzenia, jak i stosowanych norm prawnych, dokonał wyważenia spornych w niniejszej sprawie interesów (interes osoby naruszającej przepisy prawa powszechnie obowiązującego, słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli w zapewnieniu bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego). Ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. organ uznał za tożsamy ze słusznym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, ponieważ sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego ludzi, a więc podstawowych filarów funkcjonowania każdego państwa (bezpieczeństwo publiczne).

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego niezgodności wprowadzonych przepisów z Konstytucją organ wskazał, że w tym zakresie nie jest właściwy do zajęcia stanowiska. Organem, którym może zając stanowisko w poruszonej przez stronę sprawie jest Trybunał Konstytucyjny.

Organ odwoławczy wskazał również, że w związku z tym, iż odwołujący się podniósł, że niezakrycie przez niego ust i nosa spowodowane było niedrożnością układu oddechowego i problemami z oddychaniem spowodowanymi skrzywioną przegrodą nosową, wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentu potwierdzającego przeciwskazania zdrowotne do zakrywania przez niego ust i nosa. W odpowiedzi, skarżący przesłał kartę informacyjną z pobytu w Specjalistycznym Szpitalu Wojewódzkim Centrum Lecznictwa Szpitalnego, w dniach od 2017-07-03 do 2017-07-05. W ocenie organu, z przesłanego dokumentu nie wynika, że istnieją przeciwwskazania lub zalecenia po wyjściu ze szpitala dotyczące zakrywania ust i nosa. Problem z przegrodą nosową istniał w roku 2017, a odwołujący się nie przedstawił dokumentacji medycznej potwierdzającej, iż opisany stan zdrowia utrzymuje się w 2020 r. Zdaniem organu strona nie wykazała zatem, że jest zwolniona z obowiązku zakrywania ust i nosa.

Organ podkreślił, że stan faktyczny opisany w notatce urzędowej był wystarczający do podjęcia decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Na wiarygodności Policji i sporządzanych przez Policjantów notatkach służbowych opiera się praktycznie cały wymiar sprawiedliwości w zakresie postępowań o charakterze wykroczeniowym i porządkowym.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa powyżej, wymiar kary w wysokości 5 000 zł, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, organ odwoławczy uznał za właściwy ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Organ zaakcentował, że nałożona kara jest karą o najniższej wysokości przewidzianej przez art. 48a ust. 1 pkt 5 ww. ustawy.

Skargę na opisaną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. L., zaskarżając tę decyzję w całości.

Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 228 ust.3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie rozporządzeniem nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przejawiającym się w szczególności:

a) na naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

b) na naruszeniu zasad, zgodnie z którymi organ gromadzi kompletny materiał dowodowy i na organie tym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.),

c) na naruszeniu zasady, zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a),

d) na naruszeniu zasady, zgodnie z którą organ winien przeprowadzić z urzędu niezbędne dowody (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.),

e) na naruszeniu zasady, że organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.),

f) na naruszeniu zasady, zgodnie z którą w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie, oraz to dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych rażących naruszeń prawa materialnego oraz naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy znajduje zastosowanie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny wskazany w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. znak [...] prowadzi do uznania, że decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej. W powyższy sposób kwalifikować powinno się wydanie decyzji na podstawie przepisu istniejącego, który nie spełnia jednakże wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 663). Przypadek taki zaistniał w rozważanej sprawie.

Na wstępie dalszych rozważań za zasadne Sąd uznaje przypomnieć porządkująco, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest uwarunkowane istnieniem określonego materialnego stosunku administracyjnoprawnego. W przedmiotowej sprawie źródło tego stosunku prawnego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnalazły w treści art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiącym podstawę materialoprawną objętych skargą decyzji, który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji przewidywał karę pieniężną w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł dla tego, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4 tej ustawy.

Dokonanie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zawiązał się niezbędny dla wydania kwestionowanych decyzji stosunek administracyjnoprawny łączy się z potrzebą rozstrzygnięcia, czy kontrolowane decyzje jako akty z zakresu swoistego ius puniendi wydane zostały z poszanowaniem zasad, w oparciu o które powinny być nakładane sankcje administracyjne.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem sankcji administracyjnej rozumie się nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Prawo administracyjne i właściwe mu sankcje powinny zmierzać do realizacji powierzonych im zadań, do zaspokojenia interesu publicznego. Kary administracyjne poza elementem represji zawierają w sobie odpłatę, ekwiwalent za szkodę powstałą w wyniku naruszenia porządku prawnego oraz przymus skierowany na wymuszenie zachowań zgodnych z interesem publicznym. Stosowane są nie przez sądy, lecz przez organy administracji publicznej, a podstawą ich wymierzenia jest obiektywna bezprawność, a więc samo naruszenie prawa. Kwestia zawinienia nie ma znaczenia (M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych [w:] Sankcje administracyjne pod red. M Stahl, R. Lewickiej i M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 519-524 i powoływane tam piśmiennictwo).

Jeśli zatem administracyjną karę pieniężną postrzegać jako nietypowy dla systemu prawa administracyjnego element opresji, to pogłębionej refleksji wymagają warunki jej wymierzania. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dopuszczalność funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar finansowych musi wiązać się z istnieniem i przestrzeganiem określonego zespołu gwarancji dających podmiotom administrowanym poczucie bezpieczeństwa prawnego, do których należy, m.in., konieczność jasnego i precyzyjnego określenia treści obowiązków administracyjnych, których uchybienie jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej (zasada określoności czynu objętego sankcją – zob. wyroku z 20 czerwca 2017 r. sygn. P 124/15, OTK-A 2017/50). Przechodząc zatem do kwestii konieczności jasnego i precyzyjnego określenia treści obowiązków administracyjnych, których uchybienie jest podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wskazać należy, że zastosowanie sankcji prawnej, również w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, normy sankcjonowane to te, które określają stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, op. cit., s. 520). Na gruncie tej sprawy normą sankcjonującą jest norma wynikająca z art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W świetle art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony jest natomiast do niezastosowania się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4 tej ustawy.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zastosowanie przez organy ww. przepisu umożliwiającego nałożenie kary pieniężnej wynikało z zastosowania nakazu ustanowionego na podstawie art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń ...., o którym mowa w art. 46b pkt 4 tej ustawy, a ustanowionym w przepisie § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792) w myśl którego Do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie; 2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych, b) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny, c) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach), d) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 i 568) oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania.

Zasadnicze zastrzeżenia budzi to, czy można uznać, że regulacja ta nie wykracza poza delegację ustawową. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322, 374 i 567). Stosownie do art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b pkt 4 omawianej ustawy w stanie prawnym, który miał zastosowanie w tej sprawie, miał brzmienie: "W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie". W ocenie Sądu, przyjęty w przepisie rangi podustawowej (§ 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r.) kwestionowany obowiązek zakrywania ust i nosa, w analizowanym stanie prawnym, wykraczał poza zakres uprawnień przekazanych Radzie Ministrów do uregulowania mocą art. 46b pkt 4 ww. ustawy, gdyż miał charakter powszechny, podczas gdy delegacja ustawowa umożliwiała określenie w akcie podustawowym jedynie rozwiązań, do których zobowiązane mogły być jedynie osoby zindywidualizowane poprzez określenie "chore i podejrzane o zachorowanie".

Wniosek Sądu, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. nie odpowiada założeniom normatywnym, jakie powinna spełniać regulacja administracyjnoprawna o charakterze podustawowym i represyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził w odniesieniu do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten określa z jednej strony wymogi, jakie muszą zostać spełnione przez ustawodawcę przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń, a z drugiej strony wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie tych upoważnień (por. wyrok TK z 14 lutego 2006 r., sygn. akt P 22/05).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego (zob. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 223 i n.) i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Z kolei upoważnienie musi określać: organ uprawniony do wydania rozporządzenia (szczegółowość podmiotowa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (szczegółowość przedmiotowa) oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (szczegółowość treściowa). Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe (K. Działocha, B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń (aspekt materialny), PiP 2007, nr 10).

Jeśli chodzi o wytyczne dotyczące treści rozporządzenia kluczowe znaczenia dla potrzeb tej sprawy ma zauważenie, że ich kształt musi pozostawać w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i charakterem materii przekazanej do regulacji w drodze rozporządzenia (zob. np. wyroki TK z 6 maja 2003 r., P 21/01; z 6 listopada 2007 r., U 8/05; z 11 lutego 2010 r., K 15/09; z 8 czerwca 2011 r., K 3/09; z 22 maja 2014 r., U 10/13, a także W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), Przegląd Sejmowy 2013, nr 4, s. 69), jak i to, że stopień szczegółowości wytycznych powinien być wyższy, gdy przekazywane do uregulowania w rozporządzeniu sprawy dotyczą "sytuacji prawnej obywateli" (§ 66 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283/; zob. też wyroki TK: z 26 października 1999 r., K 12/99; z 26 kwietnia 2004 r., K 50/02; z 9 marca 2011 r., P 15/10). Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe (wyroki TK z 29 maja 2002 r., P 1/01; 9 maja 2006 r., P 4/05). Z perspektywy rozpoznawanej sprawy doniosłe znaczenie przypisać należy stanowisku Trybunału akcentującemu, iż w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych. W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego. Innymi słowy, im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06; z 10 września 2001 r., K 8/01). Co do zasady, ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; teza powtórzona następnie m.in. w wyrokach TK z: 19 lutego 2002 r., U 3/01; 8 lipca 2003 r., P 10/02; 26 listopada 2003 r., SK 22/02). Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma i ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie" (wyrok TK z 12 lipca 2007 r., U 7/06; por. też: wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98; a także: K. Działocha, op. cit., s. 21). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji, wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W polskim systemie prawa wolność zagwarantowana normami konstytucyjnymi może być określana wolnością prawnopodstawową (konstytucyjnie chronioną). Nie jest ona tożsama z wolnością przynależną każdemu człowiekowi od urodzenia i z faktu bycia człowiekiem, rozumianą jako przyrodzona zdolność decydowania o sobie samym oraz działania zgodnie z własną wolą. Zakres konstytucyjnej ochrony determinują normy konstytucyjne o charakterze granic bezwzględnych, inne normy adresowane do władzy publicznej określające zakres ingerencji w wolności i prawa oraz ogólna zasada nienaruszania wolności i praw drugiego podmiotu. Dopiero po uwzględnieniu treści tych norm konstytucyjnych można ustalić konstytucyjne ramy ochrony wolności człowieka. Tak rozumiana wolność – określana wolnością konstytucyjną lub wolnością prawnopodstawową – może podlegać dalszym ograniczeniom kreowanym przez ustawodawcę, jeśli jest to konieczne w państwie demokratycznym dla ochrony konstytucyjnych wartości. Definitywną sytuację prawną jednostki, określaną mianem wolności prawnie chronionej (lub wolności prawnej) ustala się zatem uwzględniając wszystkie zakazy i nakazy wynikające z przepisów prawa, w tym bezpośrednie granice konstytucyjne oraz ograniczenia podkonstytucyjne (ustawowe) spełniające wymagania proporcjonalności (J. Podkowik, Bezpośrednie konstytucyjne granice wolności człowieka, PiP 2017, nr 8 i powołane tam orzecznictwo TK).

W nawiązaniu do powyższego zauważyć trzeba, że obowiązek polegający na zakrywaniu nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych może być uznany za ingerencję w szeroko rozumianą wolność człowieka, przejawiającą się swobodą jednostki do określonych zachowań. Rzecz jasna, swoboda zachowania jednostki w tym zakresie – w jej wymiarze pozytywnym - nie jest objęta sferą regulacyjną prawa, tzn. jednostka nie ma prawnie zagwarantowanej pełnej, nieskrępowanej swobody (wolności) decydowania o sposobie zakrycia ciała czy jego części podczas przebywania w miejscach ogólnodostępnych. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że limitowanie prawa jednostki do samostanowienia w omawianym zakresie, dodatkowo zagrożone sankcją administracyjną o charakterze fiskalnym powinno być unormowane w sposób odpowiadający wskazanym powyżej standardom konstytucyjnym. Sąd stwierdza, że szczególny charakter mającej zastosowanie w tej sprawie instytucji administracyjnej kary pieniężnej, jako regulacji o charakterze represyjnym, która w świetle wskazanych powyżej założeń ustrojodawcy konstrukcyjnie powinna spełniać standardy określoności norm prawa o których mowa w powołanych powyżej wyrokach TK, sprzeciwia się akceptacji kontrolnych przez Sąd decyzji administracyjnych, jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa (art. 2 Konstytucji). W analizowanym stanie prawnym nie istniał powszechny, ustawowy obowiązek zakrywania nosa i ust w przestrzeni ogólnodostępnej, na kształt obowiązku określonego w rozporządzeniu z 2 maja 2020 r. Wymierzenie sankcji w postaci kary pieniężnej w oparciu o akt podustawowy, który, zdaniem Sądu, wykracza poza zakres ustawowej wytycznej upoważniającej prawodawcę podustawowego do określenia obowiązków z zakresu stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, z tego względu zakwalifikowane być musiało jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei uzasadniało stwierdzenie przez Sąd nieważności obu decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Ubocznie Sąd zauważa, że art. 46b pkt 4 ustawy z 2008 r. został zmieniony przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie mu treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów". Ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Tym samym właściwa normatywna podstawa prawna sankcjonowanego zachowania (obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych) w krajowym porządku prawnym zaistniała dopiero z dniem 29 listopada 2020 r.

Jednocześnie Sąd dostrzega, że kwestionowane rozwiązanie podustawowe było operatywnym wzorcem podlegającym zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją, podczas gdy sądy administracyjne stosowne kompetencje w tym zakresie posiadają, w związku z czym są umocowane do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, wyrok NSA wydany przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, powszechnie akceptowane w judykaturze, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Istnienie tego rodzaju uprawnienia sądów potwierdza orzecznictwo TK, w ramach którego Trybunał stwierdził, że w ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Konkludując, z powołanych wyżej względów, korzystając z przyznanych mu uprawnień, Sąd odmówił zastosowania przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, konsekwencją czego musiało być stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji o nałożeniu kary pieniężnej zostały podjęte bez podstawy prawnej.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w warunkach stwierdzenia przez Sąd procedowania przez organy bez podstawy prawnej, a przy tym uwzględniając służebną rolę przepisów ogólnych prawa procesowego względem regulacji materialnoprawnej, Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących uchybień procesowych, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż nie miały one żadnego, a tym bardziej istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.) wpływu na wynik sprawy.

Stwierdzenie braku przepisu prawa, który umożliwiałby w okolicznościach tej sprawy skuteczne zawiązanie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącym a organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uzasadniającego dalsze prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie deliktu administracyjnoprawnego łączy się ponadto w tej sprawie z koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.