Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi P Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Marszałek Województwa decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a) oraz art. 22a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej: u.t.d), odmówił Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla linii komunikacyjnej [...] – [...].

Uzasadniając decyzję Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. f u.t.d, wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. W związku z powyższym proponowany rozkład jazdy został przesłany do uzgodnienia do Starosty Powiatu i Prezydenta Miasta. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta odmówił uzgodnienia przedłożonego rozkładu jazdy dla tej linii komunikacyjnej. Organ zaznaczył, że powodem odmowy są kolizje czasowe proponowanych kursów w rozkładzie jazdy z kursami realizowanymi przez Miejski Zakład Komunikacji oraz niedokładnie sprecyzowana lokalizacja przystanku końcowego na ul. [...].

Postanowienie to stało się prawomocne albowiem Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. nie skorzystało z przysługującego mu środka zaskarżenia. Skoro zatem Prezydent Miasta jako organ współdziałający w zakresie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym odmówił uzgodnienia proponowanego rozkładu jazdy to – w ocenie Marszałka – brak było podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy.

Od decyzji tej odwołało się Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie do ponownego rozpoznania. Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22a ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 5 u.t.d, oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 106 i art. 107 k.p.a. W ocenie odwołującej się brak jest podstaw do orzeczenia odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na wnioskowanej linii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji podjął właściwą decyzję, bowiem prawomocne postanowienie organu współdziałającego - Prezydenta Miasta, wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób, do czego zobowiązuje przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. Jeżeli zatem treść prawomocnego postanowienia organu współdziałającego przesądziła o rozstrzygnięciu końcowym, to organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do dokonywania analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska organu współdziałającego i polemizowania z nim. Natomiast strona zainteresowana rozstrzygnięciem, miała prawo, o czym była prawidłowo pouczona, zażalić się na przedmiotowe postanowienie i wskazać zawarte w nim uchybienia, które omówiła w uzasadnieniu złożonego odwołania, ale na skutek niewłaściwej (wybiórczej) interpretacji przepisów u.t.d, odstąpiła od swoich praw. Tymczasem organ odwoławczy ani też organ pierwszej instancji nie może wzruszyć ostatecznego aktu prawnego, jakim w tym wypadku jest postanowienie Prezydenta Miasta z negatywnym rozstrzygnięciem.

Organ wskazał, że powyższe stanowisko jest prezentowane w szerokim orzecznictwie sądowym. Dla przykładu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04 (Lex nr 233185) stwierdził, że przedmiotem uzgodnienia może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej, a ponadto brakuje podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuacje rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Organ podkreślił także, że wymagane uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Wynika to jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 u.t.d. Przepis bowiem stanowi o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu" a nie "po zasięgnięciu opinii".

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa z [...] stycznia 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ wydający decyzję w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, w myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d, może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wystąpienia przynajmniej jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodne z posiadanym zezwoleniem.

W myśl natomiast art. 22a ust. 1 pkt 1 u.t.d organ odmawia udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji.

Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f w związku z art. 22a ust. 1 u.t.d. W ocenie skarżącej takie wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzasadnienie nie mogło stanowić odmowy wydania zezwolenia z uwagi na nie istnienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Ponadto wskazana w postanowieniu Prezydenta Miasta podstawa prawna jest wadliwa, ponieważ art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d wskazuje na kompetencje marszałka województwa jako organu właściwego do wydania zezwolenia. Skarżąca zaznaczyła, że kwestię tę podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podajac, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji, który z przepisów art. 22a ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 został zastosowany, utrudnił sformułowanie odwołania, ponieważ nie znane były stronie przesłanki, które organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie pominął treść zarzutów podniesionych przez skarżącą i wydał rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu również odwołał się jedynie do art. 22a ust. 1 u.t.d.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżącą podała, że art. 22a ust. 1 przyznaje organowi właściwemu dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) obligatoryjną odmowę wydania zezwolenia (ust. 1), 2) fakultatywną odmowę wydania zezwolenia (ust. 2). Przesłanki zastosowania obu przepisów są odmienne, przy czym jeżeli organ właściwy skorzystał z fakultatywnej podstawy do omowy zezwolenia, czyli skorzystał z uznania administracyjnego, to powinien takie uznanie dokładnie uzasadnić i wykazać. Skarżąca zaznaczyła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, które uzasadniałoby ww. wybór podstawy odmowy zezwolenia. Więcej organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, do którego zgodnie z art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d był zobowiązany. W szczególności organ nie przeprowadził analizy sytuacji rynkowej. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję organu pierwszej instancji, albowiem organ ten nieprzeprowadzając powyższej analizy, zwrócił się do organizacji konsumentów o opinie w sprawie. O opinię tę zaś organ występuje gdy przyprowadza analizę. W takiej sytuacji - w ocenie skarżącej - organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 22a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. Odmawiając skarżącej udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób dla linii komunikacyjnej [...] – [...], organ powołał się na postanowienie Prezydenta z [...] grudnia 2010 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia przedłożonego rozkładu jazdy dla tej linii komunikacyjnej.

Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że przepis art. 22a ust. 1 u.t.d składa się z dwóch punktów. W tym kontekście zasadne było stanowisko skarżącej przedstawione w odwołaniu, iż nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej decyzji uniemożliwiło skarżącej odczytanie, na jakim przepisie prawa organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Przepis art. 22a ust. 1 u.t.d przyznaje organowi właściwemu do wydania decyzji dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) obligatoryjną odmowę wydania zezwolenia (pkt 1) oraz 2) fakultatywną odmowę wydania zezwolenia (pkt 2 lit. a-d).

Organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych z uwagi na negatywne stanowisko organu współdziałającego. Przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia nie było zatem to, że skarżąca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. W grę nie wchodził zatem art. 22a ust. 1 pkt 1 u.t.d, lecz ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że w oparciu o ten przepis organ wydaje decyzję uznaniową. Stanowi on bowiem, że organ może odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności wymienionych w pkt. 2 lit. a-d.

W niniejszej sprawie sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie II SA/Ol 894/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że "przy podejmowaniu decyzji o zezwoleniach na przewóz osób na trasach o długości do 100 km ustawa o transporcie drogowym (art. 22a ust. 3 i 5) nakłada obowiązek przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, a bezwzględne związanie organu wydającego decyzję postanowieniem o odmowie uzgodnienia czyniłoby taką analizę całkowicie zbędną. Przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej nie mają obowiązku przeprowadzać organy dokonujące (odmawiające) uzgodnień, dlatego też bezwzględne związanie organu podejmującego decyzję postanowieniem uzgadniającym skutkowałoby tym, że o tym jakiej treści decyzja ostatecznie zostanie wydana decyduje organ, który nie dysponuje rzeczywistymi danymi o sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zwrócić trzeba uwagę także na treść art. 22a. ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który wskazuje sytuację, kiedy organy mają obowiązek odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów będących w jego dyspozycji). Gdyby uznać, że postanowieniami odmawiającymi uzgodnienia przewozu osób organ wydający decyzję jest związany to z pewnością obok zapisu o braku właściwych pojazdów do świadczenia usług znalazłby się zapis o braku uzgodnienia właściwego starosty". Dlatego też w ocenie WSA w Olsztynie "na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym postanowienie organu odmawiającego uzgodnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, nie może obligować organu wydającego decyzję uznaniową do odmowy wydania zezwolenia niezależnie od treści analizy sytuacji rynkowej".

Cytowany wyrok dotyczył sytuacji w której organ wydający decyzję przeprowadził analizę sytuacji rynkowej (określoną w art. 22a ust. 3 u.t.d), lecz wadliwą. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji analizy takiej w ogóle nie przeprowadził, przy czym z obowiązku jej przeprowadzenia organ nie był zwolniony z uwagi na postanowienie Prezydenta z [...] grudnia 2010 r.

Trafne okazały się zatem zarzuty skarżącej, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a) do uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponieważ tego nie uczynił zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na zasadzie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.

Przedstawioną wyżej ocenę faktyczną i prawną, organy powinny mieć na względzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.