Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej w Iławie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1076/14 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014 r. nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Integracyjnym nr 2 w Iławie 1. uchyla zaskarżony wyrok z wyłączeniem części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddala skargę kasacyjną w tym zakresie; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1076/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014 r., Nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Iławie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1457) uchwałą Nr L/513/14 nadała Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie w brzmieniu stanowiącym załącznik do tejże uchwały.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm. – dalej: ustawa kompetencyjna) oraz pośrednio z art. 63 ust. 2 ustawy o opiece na dziećmi do lat trzech (powoływana dalej: ustawa żłobkowa) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. To zaś oznacza – w ocenie Wojewody – iż stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gminne jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut (art. 12 ust. 2 tejże ustawy o finansach publicznych ) i przekazuje mienie w zarząd. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, Rada Miejska w Iławie nie utworzyła nowej jednostki budżetowej – żłobka miejskiego, a nadała statut oddziałom żłobkowym znajdującym się w ramach innej jednostki budżetowej – Przedszkola Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Tym samych w ocenie Wojewody Rada Miejska w Iławie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej i art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dalej Wojewoda wywodził, że byt prawny przedszkoli oraz dopuszczalne zmiany w ich organizacji określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2527 ze zm. – dalej: u.s.o.). Artykuł 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek i że owe połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół i samorządów uczniowskich, chyba że statut szkół stanowi inaczej. Dalej Wojewoda przywołał, że po myśli art. 3 ust. 1 u.s.o. ilekroć w jej przepisach jest mowa o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole, zaś definicję placówki daje art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ww. ustawy. Z kolei z art. 62 ust. 1 u.s.o. wynika możliwość łączenia się przedszkoli między sobą lub z każdą placówką. Żłobek jednak nie mieści się w pojęciu szkoły ani placówki i z tej też przyczyny nie jest możliwe połączenie tej instytucji z przedszkolem. Powyższe uregulowania skarżonej uchwały powodują wadliwość niektórych konstrukcji przyjętych w kwestionowanej uchwale. Tytułem przykładu podał, iż w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że żłobkiem kieruje dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Zgodnie z art. 13 ustawy żłobkowej pracą żłobka kieruje dyrektor, dyrektorem zaś może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe i co najmniej 3 lata doświadczenia w pracy z dziećmi albo co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi. Żłobek zaś tworzony przez gminę ma status gminnej jednostki budżetowej, a zatem co do zasady wchodzi w zakres zastosowania ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm. – dalej: u.p.s.) – art. 2 pkt 3. Zgodnie zaś z lit. H. częścią XXV "Żłobki i kluby dziecięce" załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.) dyrektor żłobka jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym, a zatem jego obsadzenie następuje co do zasady w drodze otwartego konkursowego naboru, a podstawą nawiązania stosunku pracy będzie umowa o pracę, gdyż ustawa nie zastrzega na tym stanowisku innej podstawy nawiązania stosunku pracy. Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora żłobka winna powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie żłobkowej. Natomiast do dyrektora przedszkola nie mając zastosowania przepisy ustawy żłobkowej, lecz uregulowania ustawy o systemie oświaty. Wedle art. 36 ust. 1 tej ustawy szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2a tej ustawy, który przewiduje możliwość powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie niebędącej nauczycielem. Odmienna jest również procedura wyłaniania osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Konkludując Wojewoda uznał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia jednego konkursu na obydwa stanowiska (dyrektora żłobka i dyrektora przedszkola), lecz powinny być ogłoszone dwa odrębne konkursy, na każde ze stanowisk osobno. Wprawdzie nie jest wykluczone przystąpienie i wyłonienie w drodze takich odrębnych konkursów tej samej osoby na obydwa stanowiska, jednakże musi ona spełniać wymagania kwalifikacyjne do zatrudnienia na obydwu wymienionych stanowiskach pracy. Zastrzeżenia Wojewody wzbudził również § 9 ust. 3 skarżonej uchwały (Statutu), w których Rada Miejska postanowiła, iż żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bowiem nie można go uznać za określenie mienia przekazywanego jednostce budżetowej w zarząd. Ponadto pomieszczenia te znajdują się w zarządzie innej jednostki budżetowej – Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Prowadzenie żłobka zgodnie z art. 26 ustawy żłobkowej jest działalnością regulowaną i nie korzysta ze zwolnień określonych w art. 81 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Iławie wniósł o jej oddalenie. Podał, iż Rada Miejska skarżoną uchwałą nie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej ani też art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zwrócił uwagę, iż uzasadnienie projektu ustawy żłobkowej wręcz dopuszcza przekształcenie z mocy prawa żłobków funkcjonujących do dnia wejścia w życie tej ustawy łącznie z wpisem do rejestru. Gmina Miejska Iława wychodząc pośrednio z tego założenia dostosowała istniejący w dniu wejścia w życie ustawy żłobkowej żłobek do jej wymagań. W rezultacie art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej nie został w niczym naruszony, skoro w § 1 ust. 5 Statutu Oddziałów Żłobkowych w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie ustalono, iż żłobek działa w formie jednostki budżetowej Gminy Iława. Tym bardziej tworzenie przez gminę żłobków i klubów dziecięcych nie oznacza tworzenia ich od podstaw, bez możliwości wykorzystania istniejącego stanu w dniu wejścia w życie ustawy żłobkowej. Potwierdzeniem powyższego ma być art. 75 ust. 1 ustawy żłobkowej, stanowiący, że żłobki działające na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 66, stają się żłobkami w rozumieniu niniejszej ustawy z dniem jej wejścia w życie. Natomiast art. 63 ust. 2 ustawy żłobkowej nie obowiązywał w dniu złożenia skargi, gdyż został uchylony na podstawie art. 1 pkt 22b z dniem 13 lipca 2013 r., czyli wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 2013 r. Rada nadając Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu w żaden sposób nie oddziaływała na funkcjonowanie innych oddziałów w tymże przedszkolu, ani też na ich formę prawną. Z tego, iż Oddział mieści się w jednym budynku z innymi Oddziałami Przedszkola nie należy wywodzić, iż tworzy z tym Przedszkolem zespół w myśl ustawy o systemie oświaty, tym bardziej że ta ustawa nie została przywołana wśród aktów prawnych w Statucie.

Także zapis § 7 ust. 1 Statutu nie koliduje z art. 13 ustawy żłobkowej, gdyż gmina jako organ prowadzący zarówno dla żłobka jak i przedszkola ma prawo dowolnie regulować status prawny kadry kierowniczej. W rezultacie okoliczność, iż stanowisko dyrektora żłobka jest wymienione w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i jego zatrudnienie stosownie do uregulowań ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. u.p.s. przybiera inną procedurę niż w przypadku stanowiska dyrektora przedszkola wyłanianego w ramach ustawy o systemie oświaty nie może być przeszkodą dla uregulowania przez Radą Miejską, aby ta sama osoba była dyrektorem obu gminnych jednostek budżetowych. Powyższe oczywiście nie oznacza, iż osoba taka ma nie spełniać określonych obu ustawami wymagań przewidzianych dla stanowiska dyrektora czy to żłobka, czy też przedszkola. Dodał, iż wymagania stawiane dla stanowiska dyrektora żłobka częściowo pokrywają się z wymogami dla stanowiska dyrektora przedszkola, nie przeczy to jednak tezie, iż dyrektor przedszkole może pełnić jednocześnie funkcje dyrektora żłobka, gdyż kwestia procedury wyłaniania na oba stanowiska jest zagadnieniem drugorzędnym w stosunku do regulacji określonych w uchwale.

Z kolei brak naruszenia § 9 ust. 3 Statutu przejawia się we wskazaniu sposobu użytkowania pomieszczeń przedszkola na potrzeby żłobka i jednocześnie zapis statutu o nieodpłatnym korzystaniu z Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie jednoznacznie oznacza przekazanie mienia na potrzeby tej jednostki (żłobka). Funkcjonowanie żłobka i przedszkola w jednym budynku oznacza, iż obie wspomniane jednostki mają do użytku części wspólne, przykładowo kuchnię. Tym bardziej iż właścicielem całej nieruchomości jest Gmina Miejska Iława, a obie jednostki są jednostkami gminnymi. Zaspakajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym przypadku zaspakajanie potrzeb dotyczących opieki nad dziećmi dla rodzin, które tego oczekują jest wyższym celem dla realizacji zadań własnych, niż ewentualność działu według niejasnych kryteriów mienia będącego w zarządzie przedszkola i przekazywania konkretnych składników mienia drugiej gminnej jednostce. Konkludując uznał, iż zapewne racjonalny ustawodawca nie oczekiwałby od gminy takich rozwiązań, które skutkowałyby w jakimś zakresie ograniczeniem w wypełnianiu zadań obu jednostek, a dodatkowo też zwiększeniem kosztów związanych z ich funkcjonowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Artykuł 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. Oznacza to, że – stosownie do art. 11 ust. 1 u.f.p. – żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Przyjęcie dla żłobków i klubów dziecięcych prowadzonych przez gminę formy jednostki budżetowej ma wiele istotnych konsekwencji, wynikających ze stosowania do nich przepisów ustawy o finansach publicznych. Najważniejsze z nich to:

a) gminne żłobki i kluby dziecięce są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy (art. 12 ust. 2 u.f.p.), która jednocześnie nadaje im statut (art. 12 ust. 2 u.f.p.) i przekazuje mienie w zarząd;

b) gminne żłobki i kluby dziecięce prowadzą gospodarkę finansową w oparciu o plany finansowe, których projekty przygotowują ich dyrektorzy (osoby kierujące ich pracą) (art. 11 ust. 3 u.f.p.);

c) gminne żłobki i kluby dziecięce nie mają statusu przedsiębiorcy, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 1 u.s.d.g. do uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę niezbędne jest, by wykonywał działalność gospodarczą we własnym imieniu; gminne jednostki budżetowe zaś, nawet jeśli taką działalność podejmują, to korzystają w tym zakresie z osobowości prawnej gminy i wykonują ją w jej imieniu.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej, bowiem § 1 ust. 1 pkt 5 Statutu wyraźnie stanowi, że żłobek działa w formie jednostki budżetowej Gminy Miejskiej Iława. Nie został również naruszony art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż to właśnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – gmina utworzyła gminną jednostkę organizacyjną – żłobek, jak tego wymaga przywołany artykuł.

Natomiast w ocenie Sądu § 9 ust. 3 Statutu stanowiący, że "Żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie" pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 2 u.f.p. stanowiącym, iż tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1 – organ stanowiący gminy - nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Konieczność wyposażenia jednostki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w środki trwałe i obrotowe, wynika zarówno z ustawy, jak również z celów, dla których tworzone są te jednostki. Mienie przekazywane jest jednostce budżetowej w zarząd, przez co należy rozumieć trwały zarząd w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), będący formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Art. 43 ust. 1 stanowi, iż trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (ust. 6 ww. przepisu). Z przywołanych przepisów w powiązaniu z art. 12 ust. 2 u.f.p. wynika, że po pierwsze władanie przez gminną jednostkę budżetową nieruchomościami gminnymi może przybrać tylko formę trwałego zarządu, a po wtóre jego ustanowienie jest obligatoryjne.

Z przywołanych unormowań wynika, że jednostce budżetowej przysługują szerokie uprawnienia wobec nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, gdyż odnoszą się tak do sfery budowy i robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dysponowania nią w drodze czynności cywilnoprawnych oraz wykonywania (odpowiednio) innych uprawnień według przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 u.g.n. ). Skarżoną uchwałą – § 9 ust. 3 jej Statutu – Gmina Miejska w Iławie nie ustanowiła na rzecz Oddziału Żłobkowego w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie trwałego zarządu w rozumieniu powyżej przywołanym, gdyż za takowy nie może być uznane przekazanie Oddziałowi prawa do korzystania nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bez bliższego zdefiniowania treści owego prawa. Statut Oddziałów Żłobkowych stanowi, iż siedziba Żłobka mieści się w Iławie, przy ul. Kasprowicza 3, a zatem w budynku – nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków m. Iława w obrębie 9 jako działka nr 27/1 o pow. 0,3976 ha, zapisana w księdze wieczystej KW Nr 41833 zabudowanej budynkiem przedszkola – oddanym w trwały zarząd na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie przy ul. Kasprowicza 3 (decyzja Nr 7244-4/4/2008 Burmistrza Miasta Iławy z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia trwałego zarządu ). W rezultacie powyższego nieruchomość budynkowa, w której faktycznie funkcjonują Oddziały Żłobkowe z założenia nie może być oddana im w trwały zarząd, bez uprzedniego wygaszenia prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie – art. 46 i nast. u.g.n.

W ocenie Sądu – pomimo iż tylko § 9 ust. 3 skarżonej uchwały, właściwie jej Statutu narusza przywołany powyżej art. 12 ust. 2 u.f.p. – celowym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały, jako, że żadna jednostka organizacyjna nie może wypełniać swoich obowiązków statutowych (także ustawowych) bez substratu majątkowego, niezbędnego do realizacji owych zadań.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty sformułowane przez Wojewodę wobec zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Iławie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1457 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz w związku z art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy nadając Statut Oddziałowi Żłobkowemu istniejącemu w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie nie może ustalić szczegółowych warunków korzystania z pomieszczeń tego Przedszkola na rzecz Oddziału Żłobkowego.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo jej zgodności z prawem, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na przedmiotową uchwalę oraz orzeczeniu o tym, iż przedmiotowa uchwala nie podlega wykonaniu, a nadto braku podania podstaw prawnych takiego działania wraz z ich wyjaśnieniem, pomimo ustawowych kompetencji do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żłobek w Iławie funkcjonuje już od 2000 r. jako Oddział w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie. Utworzone zostało w formie jednostki budżetowej. Po wejściu w życie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, czyli z dniem 4 kwietnia 2011 r. powstała konieczność dostosowania istniejącego żłobka do warunków wynikających z wymienionej ustawy. Konieczność taka zaistniała, tym bardziej iż jak wynikało nawet z uzasadnienia rządowego projektu ustawy wręcz ustawodawca dopuszczał przekształcenie z mocy prawa żłobków funkcjonujących do dnia wejścia w życie tej ustawy, łącznie z wpisem do rejestru. Wychodząc z tego założenia oraz mając na uwadze art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż to właśnie gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki oraz kluby dziecięce, a jednocześnie art. 8 ust. 2 tej ustawy zobowiązujący gminę do prowadzenia żłobków i klubów dziecięcych w formie gminnych jednostek budżetowych, tym samym Gmina Miejska Iława podjęła decyzję odnośnie wyodrębnienia Oddziału Żłobka spośród innych oddziałów Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Powyższe nie oznaczało jednak utworzenia nowej jednostki budżetowej, bowiem taka w postaci Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie już istniała od 2000 r. Ponadto art. 11 wymienionej ustawy zobowiązywał Gminę Miejską Iława do nadania Statutu Oddziałowi Żłobka. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika, aby nadanie Statutu możliwe było tylko w przypadku nowo utworzonego żłobka, bowiem z ust. 2 tego artykułu wynika, iż podmiot, który utworzył żłobek ustala jego statut. Wychodząc z tych założeń Gmina Miejska Iława dostosowała istniejący w dniu wejścia w życie ustawy żłobek do jej wymogów i nadała Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie uchwałą z dnia 25 czerwca 2014 r. Statut ten ustalał wszystkie elementy wynikające z podanego w tym zakresie uregulowania. Takie działanie Gminy Miejskiej Iława nie naruszało art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem jednostka budżetowa jako Przedszkole już istniała, a Gmina Miejska Iława nadała Oddziałowi Żłobka Statut na podstawie ustawy. Ponadto Statut wyodrębniał tylko Oddział Żłobka z Oddziałów Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Tym samym Gmina Miejska Iława nie była zobowiązana przekazywać w zarząd mienia na rzecz żłobka, bowiem to mienie już zostało przekazane w zarząd na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie decyzją Burmistrza Miasta Iławy z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia trwałego zarządu. Dlatego też nadany Oddziałowi Żłobkowemu uchwałą Rady Miejskiej Statut w § 9 ust. 3 określał tylko sposób korzystania z pomieszczeń Przedszkola. Natomiast możliwość takiego działania Rady Miejskiej wynika z art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia łub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Wychodząc z tego założenia Rada Miejska w Iławie ustaliła możliwość korzystania z pomieszczeń Przedszkola przez Żłobek w sposób nieodpłatny. Taka regulacja nie ingeruje w ustalony trwały zarząd na rzecz Przedszkola. Ponadto należy mieć na uwadze to, iż to Gmina lława jest organem prowadzącym dla Przedszkola, a zarówno Przedszkole jak i Oddział Żłobkowy są gminnymi jednostkami budżetowymi.

Sąd naruszył tym samym zarówno art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w związku z art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem założył, iż Rada Gminy nadając Statut Oddziałowi Żłobkowemu istniejącemu w Przedszkolu Miejskim Nr 2 Integracyjnym w Iławie nie może ustalić szczegółowych warunków korzystania z pomieszczeń tego Przedszkola na rzecz Oddziału Żłobkowego, pomimo iż wymienione przepisy pozwalają dojść do przeciwnego wniosku. Pozwalają też na to, aby nie wygaszać trwałego ustalonego trwałego zarządu na rzecz Przedszkola w sytuacji, gdy Żłobek funkcjonuje jako wyodrębniony Oddział w tym Przedszkolu. Błędna jest również argumentacja, zgodnie z którą kwestionowana uchwała nie dostosowała formy organizacyjnej Oddziałów do ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, bowiem nadanie Statutu właśnie wynikało z uregulowań tej ustawy (art. 11, a jednocześnie uchwała wskazywała formę organizacyjną - § 1 ust. 5 uchwały). Stąd też stwierdzenie WSA dotyczące naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, pomimo iż jak była o tym wyżej mowa, kwestionowana uchwała nie naruszała wspomnianego przepisu oraz na podstawie tego stwierdzenie przez Sąd o nieważności całej uchwały, bowiem jak uzasadniał Wojewódzki Sąd Administracyjny, "(...) żadna jednostka organizacyjna nie może wypełniać swoich obowiązków statutowych (także ustawowych) bez substratu majątkowego, niezbędnego do realizacji owych zadań (...)", jest krzywdzące dla Gminy Miejskiej Iława, która w żaden sposób nie naruszyła art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Natomiast do jej obowiązków należało dostosowanie warunków funkcjonowania Oddziału Żłobka do ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, bowiem zobowiązywał do tego Gminę art. 75 tej ustawy.

Ponadto podniesiono, że WSA orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 25 czerwca 20914 r. przy jednoczesnym założeniu, iż uchwała odpowiada prawu i skarga nie mogła zostać z tego powodu uwzględniona. Jak bowiem stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji Sąd stwierdził o nieuwzględnieniu skargi (s. 5 uzasadnienia wyroku), a skoro tak, to stwierdzenie nieważności uchwały narusza wspomniany przepis. Ponadto jak wynika z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Tymczasem w przedmiotowej sytuacji, Sąd stwierdził o nieważności uchwały przy nieuwzględnieniu skargi, czyli naruszył podany przepis. Ponadto zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd winien wskazać w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W przedmiotowej natomiast sytuacji Sąd wskazał co prawda podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale odnoszącą się do sytuacji, gdy skarga zostaje uwzględniona, a Sąd skargi nie uwzględnił, tym samym winien wskazać właściwą podstawę takiego działania. Powinien tak uczynić tym bardziej, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Powyższe wynika też z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy, na które Sąd się powołał unieważniając uchwałę, nie mogły mieć zastosowania w tym konkretnym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Sformułowane w skardze podstawy kasacyjne okazały się częściowo uzasadnione.

Przede wszystkim należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy spośród wszystkich zarzutów skargi Sąd Wojewódzki uznał za skuteczne zakwestionowanie wyłącznie postanowienia § 9 ust. 3 stanowiącego, że żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie.

Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które by uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały.

W szczególności trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1457, dalej: ustawa) stanowiącego, iż gmina tworzy żłobki i kluby dziecięce w formie gminnych jednostek budżetowych.

W przedmiotowej uchwale wyraźnie unormowano w § 1 ust. 5, że żłobek utworzony z Oddziałów Żłobkowych w Przedszkolu Miejskim Nr 2 w Iławie działa w formie jednostki budżetowej Gminy Miejskiej Iława. Konsekwencją takiego statusu żłobka jest konieczność zastosowania art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.z 2013 r. poz. 885), zgodnie z którym tworząc jednostkę budżetową organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, realizacją obowiązku ustanowionego w przepisie art. 12 ust. 2 cyt. ustawy nie mogło być przyjęcie w treści uchwały, że: "Żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie". Pomijając, że § 9 ust. 3 uchwały w istocie sprowadza się do stwierdzenia ustalającego stan faktyczny, to ponadto nie może oznaczać wypełnienia obowiązku organu gminy polegającego na określeniu mienia przekazywanego w zarząd utworzonej jednostce budżetowej.

Oczywiście rację ma strona skarżąca, że trudno literalnie stosować unormowania prawne dotyczące tworzenia nowych jednostek budżetowych do sytuacji zaistniałej w konkretnym przypadku, a więc gdy Rada Miejska nadała statut istniejącym oddziałom żłobkowym w ramach Przedszkola prowadzonego przez gminę. Jednak nie można pomijać też tego, że wskutek podjętych działań organu doszło do utworzenia odrębnej od Przedszkola jednostki budżetowej, co znalazło potwierdzenie w § 6 ust. 5 przedmiotowej uchwały.

Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że § 9 ust. 3 narusza przepis art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem żadna jednostka budżetowa nie może wypełniać zadań ustawowych i statutowych bez substratu majątkowego, który powinien być jej przekazany przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały w części stanowiącej § 9 ust. 3, a nie całości, jak orzekł Sąd Wojewódzki.

Stosując sankcję nieważności do całości kontrolowanej uchwały, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zakwestionowany § 9 ust. 3 uchwały nie dotyczy materii, która regulowana jest statutem. Kwestia korzystania przez Żłobek z pomieszczeń Przedszkola musi wynikać z prawnych form władania nieruchomością (budynkiem) przez jednostkę organizacyjną. Jeżeli konkretna nieruchomość oddana została decyzją w trwały zarząd Przedszkola, to wszelkie zmiany w tym zakresie muszą być dokonane w formie przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.g.n. to jednostka organizacyjna, której w trwały zarząd oddano nieruchomość ma prawo m.in. do oddania części nieruchomości w najem, dzierżawę albo użyczenie. Natomiast właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego może w przypadkach przewidzianych w art. 46 i 47 u.g.n. ustawy wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w całości lub części. Stosownie zaś do art. 48 u.g.n., właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek.

Z powyższych unormowań ustawowych wynika, że rzeczą organu jednostki samorządu terytorialnego jest wybór formy, w jakiej nastąpi wyposażenie utworzonej jednostki w mienie, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Omawiane zagadnienie nie jest natomiast przedmiotowo objęte przepisem art. 11 ust. 2 ustawy, stanowiącego o obligatoryjnych elementach treści statutu, ustalanego przez podmiot, który utworzył żłobek. Skoro według oceny Sądu Wojewódzkiego uchwalony statut w pozostałym zakresie w pełni odpowiada ustawowej delegacji i nie narusza swymi postanowieniami prawa, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, poza zakwestionowanym regulacją zawartą w § 9 ust. 3.

Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Wprawdzie wskazane przez Radę Miejską sformułowanie Sądu zawarte w uzasadnienie wyroku na s. 5 jest nieadekwatne do podjętego rozstrzygnięcia, jednak nie świadczy to o niespójności czy sprzeczności wyroku. Użyty na wstępie rozważań Sądu zwrot: "Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona" – stanowi niewątpliwie efekt braku dbałości i błędnego skorzystania ze zbioru orzeczeń w zakresie pewnych standardowych zwrotów zamieszczanych w uzasadnieniach wyroków. Powyższe uchybienie nie mogło jednak dyskwalifikować wyroku, skoro z pozostałej treści uzasadnienia wynika w sposób wyraźny, jakimi motywami kierował się Sąd Wojewódzki, orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd Wojewódzki w konkluzji rozważań prawnych wyjaśnił, z jakich powodów stwierdzono nieważność całej uchwały, przy czym wskazał prawidłową podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 i 2). Rozstrzygnięcie o częściowym oddaleniu skargi kasacyjnej – w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały – podjęto na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na wynik sprawy o kosztach postępowania sądowego postanowiono w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a.