Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wpisu umowy dzierżawy do części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę w całości.

A.B. oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wpisu umowy dzierżawy do części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków i umorzenia postępowania organu I instancji. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

A. B. pismem z dnia [...] r. wniosła do Starosty L. żądanie ,,wygaszenia umowy dzierżawy działki nr [...] położonej w miejscowości G.". Jednakże w piśmie z dnia [...] r. wyraziła odmienne stanowisko informując, iż rzeczona umowa ,,nadal obowiązuje". Nadto zażądała od organu ,,dokonania stosownych wpisów w ewidencji gruntów i budynków". Z kolei S. Ż. pismem z dnia [...] r. zgłosił do Starosty L. rozwiązanie umowy dzierżawy do ewidencji gruntów i budynków. W załączeniu przedłożył kopię pisma z tej samej daty kierowanego do A. B. wypowiadającego umowę dzierżawy.

Nie uznając za skuteczne rozwiązania umowy A. B. pismem z dnia [...] r. zażądała od S.L. dokonania stosownych wpisów w ewidencji gruntów. Pismem z dnia 15 listopada poinformowano wnioskodawczynię o wykreśleniu z ewidencji umowy dzierżawy w związku z wypowiedzeniem tej umowy. Stanowisko organu nie zostało zaakceptowane przez wnioskodawczynię, w związku z czym wystąpiła ona do Wojewody D. z żądaniem interwencji w trybie nadzoru.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta L. wszczął postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynku. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 22 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o odmowie wpisu na wniosek A. B. umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. do części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gmina L. P., dotyczącej działki nr [...], której współwłaścicielami w udziałach 1/3 są R. Z., R. Z. i S. Ż..

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 28 sierpnia 2018 r. wpłynęło do niego zgłoszenie rozwiązania umowy dzierżawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości położonej w G.. Do zgłoszenia dołączono kopię pisma z dnia [...] r., w którym współwłaściciele nieruchomości na podstawie § 2 ust 2 zawartej umowy wypowiadają A. B. umowę dzierżawy z dniem [...] r. Zgłoszenie rozwiązania umowy dzierżawy zostało następnie uzupełnione poprzez dołączenie do pisma potwierdzenia jego odbioru przez A.B., w dniu [...] r. W związku z powyższym w ewidencji gruntów i budynków dokonano wykreślenia umowy dzierżawy, zgodnie z wnioskiem obecnych współwłaścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do przyczyn odmowy wpisania umowy dzierżawy do ewidencji gruntów i budynków Starosta L. wskazał na art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że legitymację do składania wniosków dotyczących wprowadzania zmian do operatu ewidencyjnego, w tym wykazywania umowy dzierżawy posiadają jedynie właściciele nieruchomości.

Z decyzją organu I instancji nie zgodziła się skarżąca składając w prawem przewidzianym terminie odwołanie.

W dniu 18 kwietnia 2019 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy organ II instancji przywołał normę prawną z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.), by następnie omówić regulacje prawnomaterialne wynikające z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Szczególnie szerokie rozważania organ odwoławczy poczynił w zakresie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po przytoczeniu obszernych fragmentów z orzecznictwa sądowoadministracyjnego podano, że A.B. nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie G., gminie L. P. ani władającym tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, o których jest mowa w art. 24 ust 2a pkt 2 ustawy. W tych okolicznościach organ uznał, że nie jest ona podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec tego organ II instancji wyjaśnił, iż w sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania, która ma aspekt podmiotowy. Jednocześnie zaznaczono, że bezprzedmiotowość ta istniała już w momencie złożenia wniosku, przez osobę nieuprawnioną. Wynikać to miało ze złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zaznaczono przy tym, iż Starosta L. nie mógł podjąć decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, w zakresie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpis byłego dzierżawcy nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie G., gminie L.P., ponieważ wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków został złożony przez osobę nieuprawioną. Wskazując na art. 105 § 1 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za konieczne uznał uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w I instancji stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..

W skardze na powyższą decyzję jej autorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie żądań skargi w sposób dość szczegółowy przedstawiono okoliczności dotyczące samej umowy dzierżawy. W szczególności opisano działania związane ze złożeniem wniosku, w oparciu o który Starosta L.dokonał wykreślenia umowy dzierżawy z ewidencji gruntów i budynków. Organ jako podstawę wskazał § 2 ust. 3 umowy dzierżawy o treści: "Wydzierżawiająca zastrzega sobie prawo wypowiedzenia umowy dzierżawy po zbiorach każdego roku z dniem 31 sierpnia jeżeli Dzierżawca nie będzie uprawiał gruntów zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki.". Według skarżącej organ nie mógł dokonać zmian wyłącznie na podstawie wniosku S. Ż. oraz na podstawie pisemnego wypowiedzenia umowy dzierżawy z powodu nie uprawiania gruntów zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, gdyż takich dokumentów jako podstawy wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują. Starosta L. nie był również uprawniony do oceny, czy wobec braku zgody skarżącej na rozwiązanie umowy dzierżawy i jej sprzeciwu wyrażonego w pismach z 30 sierpnia 2018 r., 9 listopada 2018 r. i 23 listopada 2018 r., było możliwe rozwiązanie umowy z dniem 31 sierpnia 2018 r. Pomimo mojego trzykrotnego sprzeciwu - Starosta L. nie uznał ich i nie przywrócił mnie jako dzierżawcy przedmiotowej działki.

Opisano również działania organu w związku z żądaniem wydania decyzji w sprawie, na które organ pierwotnie zareagował pismem z dnia 4 grudnia 2018 r., zaś na to pismo nie przysługiwały żadne środki zaskarżenia. Dopiero interwencja u D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego spowodowała wszczęcie postępowania i wydanie decyzji odmownej.

Skarżąca podała, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i uważa, że nadal jest dzierżawcą, a wydzierżawiający nie miał prawa wypowiedzieć jej umowy powołując się na zapis § 2 ust. 3 umowy z dnia 17 maja 2016 r.. Nadto działanie Starosty L. budzi wiele wątpliwości, czego przykładem jest fakt, że we wrześniu 2016 r. zgłosiła ona wygaśnięcie umowy dzierżawy z powodu śmierci wydzierżawiającego, na co Starosta odniósł się pozytywnie i dokonał wykreślenia w ewidencji gruntów i budynków nie badając czy jest uprawniona, czy też nie. W dniu 24 października 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o wpisanie jej jako dzierżawcy i wniosek został również załatwiony pozytywnie. Działanie organu zostało określone jako niebudzące zaufania do władzy publicznej, zaś decyzje podejmowane są zgodnie z wolą wnioskodawcy bez badania, czyjego prośba ma oparcie w przepisach prawnych, czy nie.

Końcowo skarżąca zażądała przywrócenia stanu pierwotnego poprzez ujawnienie jej jako dzierżawcy przedmiotowej działki w ewidencji gruntów i nieruchomości prowadzonej przez Starostę L. i oświadczyła, iż pomiędzy nią a wydzierżawiającym toczy się spór, na dowód czego w załączeniu przedłożyła kserokopie dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 września 2019 r. pełnomocnicy skarżącej i organu podtrzymali stanowiska zaprezentowane w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej – p.p.s.a.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wpisu umowy dzierżawy do części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków i umorzenia postępowania organu I instancji. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na to, że treścią zaskarżonej decyzji jest uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i umorzenie postępowania. Z całą pewnością mamy więc do czynienia z rozstrzygnięciem zarówno o charakterze reformacyjnym jak i stricte procesowym. Tego rodzaju decyzja zapada w szczególności wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego organ II instancji nie tylko stwierdzi wadliwość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale też uzna, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Podkreślić już w tym miejscu należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że w stanie faktycznym sprawy nie można orzec merytorycznie zasadniczo musi zreformować wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie i wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przypadek taki jest już mocno ugruntowany w orzecznictwie i zdaje się nie budzić wątpliwości. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu w wyroku z dnia 26 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 419/17) badając przesłanki uchylenia decyzji przez organ II instancji i umorzenia postępowania wyraził pogląd akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,Ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest zasadne wówczas, gdy organ pierwszej instancji podjął - po dokonaniu błędnej oceny - nieprawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sytuacji, gdy są podstawy do umorzenia postępowania. W takim tylko przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.", por - LEX nr 2398983.

Najczęstszym przypadkiem umorzenia postępowania jest uznanie, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem podmiotu, który nie miał przymiotu strony, czyli mówiąc wprost nie posiadał uprawnień do wystąpienia do organu z żądaniem, które ten powinien rozpoznać stosownym rozstrzygnięciem, najczęściej aktem administracyjnym. Jak wynika z poglądów doktryny i judykatury zadaniem organów jest czuwanie nad tym aby w postępowaniu brały udział wyłącznie uprawnione do tego podmioty i obowiązek ten dotyczy każdego jego etapu. Wymowne stanowisko w tym względzie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2025/18) uznając, że ,,Badanie przymiotu strony odbywa się na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., organ II instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji." – patrz - LEX nr 2696627.

W realiach badanej sprawy Starosta L.wskutek wniosku skarżącej wszczął postępowanie i wydał merytoryczne rozstrzygniecie, jako że odmówił jej dokonania wpisu zgodnego z żądaniem. Znamienny jednak pozostaje fakt, iż stanowisko organu I instancji wynikało z tego, że analiza przepisów prawa materialnego doprowadziła organ do przyjęcia, iż podmiotami uprawnionymi do składania wniosków dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji są jedynie właściciele nieruchomości. Organ I instancji przeprowadził ocenę przymiotu strony na tle regulacji prawnomaterialnych lecz wobec stwierdzenia braku tego atrybutu przez wnioskodawczynię nie umorzył postępowania lecz odmówił orzeczenia zgodnego w wnioskiem. Okoliczność ta nie uszła jednak uwadze organu odwoławczego, który zdaniem Sądu ocenił ją właściwie.

Co do postępowania drugoinstancyjnego uznać należy je za prawidłowe i to w aspekcie właściwego zastosowania obowiązujących norm prawnych zarówno materialnych jak i procesowych. Zdaniem składu orzekającego Sądu, wobec poczynionych już uwag odnośnie zasadności wydania decyzji reformatoryjnej i konieczności umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości nie są konieczne dalsze wywody w zakresie przepisów procedury administracyjnej. Nadto organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię tę wyjaśnił bardzo szczegółowo. Ze względu na treść skargi jak i twierdzenia skarżącej podnoszone w toku postępowania administracyjnego należy wyjaśnić materialnoprawny aspekt sprawy.

Skarżąca złożyła wniosek o dokonanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in.. ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także lokali – ich położenia, funkcji użytkowej oraz powierzchni użytkowej. Ponadto ustawodawca w art. 20 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy stwierdził, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli- osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z kolei w art. 24 ust. 2 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu (ustawodawca wskazał z jakich źródeł te informację muszą w takiej sytuacji wynikać) lub na wniosek podmiotu o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Wobec treści wskazanego normatywu podkreślić należy, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Są to więc właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli- osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zatem w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne znalazła się regulacja, z której należy wyprowadzić, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżąca nie należy do żadnego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zatem nie mogła ona skutecznie zainicjować postępowania w sprawie i żądać od organu wpisów w ewidencji. Nie jest ona przecież właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie znajduje się ona w jej posiadaniu lub władaniu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa (np. w użytkowaniu wieczystym, zarządzie trwałym). Skarżąca powołuje się wyłącznie na umowę dzierżawy i wpisów w ewidencji żąda właśnie w związku z tą umową.

Odnosząc się do twierdzeń skargi zauważyć przyjdzie, że są one bez znaczenia dla oceny legalności zakwestionowanej decyzji. Organ II instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, że wobec regulacji prawnomaterialnych skarżąca nie mogła żądać dokonania wpisu w ewidencji i właśnie ta okoliczność stanowiła podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie badał on samej umowy dzierżawy czy wręcz skuteczności jej wypowiedzenia. Skarżąca właśnie w błędnej ocenie skuteczności wypowiedzenia tej umowy upatruje się wadliwości wydanej decyzji. Wobec tego wyjaśnić przyjdzie, że ocena umowy dzierżawy nie była przedmiotem rozważań w toku postępowania odwoławczego i nie może być też badana przez sąd administracyjny. Zainteresowane strony zagadnienie to mogą uczynić przedmiotem stosownego powództwa wywiedzionego przed sądem powszechnym. Sąd dostrzega, że organ I instancji dokonywał w uzasadnieniu decyzji oceny umowy dzierżawy w kontekście jej skutecznego rozwiązania. Zaznaczyć jednak trzeba, że organ II instancji uchylił tę decyzję, zatem stanowisko organu I instancji nie może rodzić żadnych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.