Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/19 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2019 r. znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2019 r. znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd analizując mapę zatwierdzonego Planu Generalnego Lotniska – B. wskazał, że uwidoczniono na nim m.in.: obszar nowego pasa startowego i powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej wyznaczone liniowo. Linie te zostały opisane w legendzie planu. W ocenie Sądu zewnętrzne linie powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej należy traktować jako granice obszaru objętego planem. W nich bowiem zamykają się obiekty uwidocznione na mapie. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dla tak zakreślonego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego konsekwencją jest obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego planowanego na tym obszarze. W świetle jasnego brzmienia art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (obecnie Dz.U. 2019 r. poz. 1580) Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym uzgodnienia z art. 86 ust. 7 oraz art. 877 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze czynią ochronę powierzchni ograniczających niezasadną i bezcelową. Nie znosi obowiązku uchwalenia miejscowego planu również art. 55 ust. 12 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze, nakazujący Prezesowi Urzędu uwzględniać zapisy zatwierdzonego planu generalnego w szczególności przy uzgadnianiu projektów planów, projektów decyzji, opiniowaniu projektów studiów oraz wydawaniu opinii, o których mowa w art. 877. W ocenie Sądu wszystkie wskazane regulacje mogą być stosowane do obszarów, na których nie ma zatwierdzonego planu generalnego, jeżeli, ze względu na lokalizację inwestycji, ustalenia planu generalnego mogą mieć znaczenie dla możliwości realizacji konkretnej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest rzeczą Sądu ocena racjonalności przyjętego rozwiązania, chociaż forma planu generalnego, tryb sporządzania oraz jego zatwierdzania mogą budzić wątpliwości. Na uwagę jednak zasługuje fakt, że gminy znajdujące się na obszarze objętym planem, reprezentowane przez ich organy wykonawcze, tożsame z organami właściwymi w sprawie ustalenia warunków zabudowy, miały prawo wypowiedzieć się w toku zatwierdzania planu generalnego w procedurze konsultacji. Możliwe było zatem przewidzenie konsekwencji zatwierdzenia planów generalnych, także dla prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Co istotne, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) są również organami mogącymi inicjować działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organy te powinny niezwłocznie podjąć działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu (lub miejscowych planów), w szczególności na obszarach, których dotyczą wszczęte już postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącej w tym postępowaniu nie okazały się skuteczne. W szczególności nie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7, 7a, 8, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zmian.). Organy obu instancji przeprowadziły właściwie postepowanie wyjaśniające. Nie zachodzą w sprawie wątpliwości prawne co do norm leżących u podstaw postanowienia o zawieszeniu postępowania, których rozstrzygnięcie mogłoby podlegać na zasadzie art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono, by organy działały w sprawie w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, jak też by naruszyły zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie uchybia art. 107 § 3 oraz art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącą wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:

a) podstawie z art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze, przez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do terenu nad którym rozciągają się wskazane w planie generalnym lotniska granice powierzchni ograniczających zabudowę istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego,

- art. 55 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo lotnicze, przez uznanie, że granica planu generalnego jest tożsama z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających zabudowę wokół lotniska,

- art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości co do treści przepisów prawa, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony, pomimo tego, że przepisy ustawy - Prawo lotnicze nie są jednoznaczne w kwestii zewnętrznych granic planu generalnego lotniska.

b) podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszeniu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenie zaskarżonego postanowienia, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w K. z dnia 31 lipca 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2019 roku względnie o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżąca zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2.1. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wyprowadzono z regulacji prawnej przyjętej w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 55 ust. 9 oraz art. 55 ust. 5 i 6 ustawy Prawo lotnicze.

2.2. Artykuł 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Według art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Podstawą do ustalenia obowiązku sporządzenia planu miejscowego są przepisy ustaw materialnego prawa administracyjnego. Taka regulacja w ustawie materialnego prawa administracyjnego ustanawiającą przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest przyjęta w art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Według art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze: "Dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe (...)".

2.3. Obowiązek sporządzenia miejscowego planu jest wyznaczony przestrzennie "dla terenów objętych planem generalnym". Obowiązek opracowania planu generalnego reguluje art. 55 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, a zakres obligatoryjnej regulacji planu generalnego wyznacza art. 55 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze. Do tego obligatoryjnego zakresu planu generalnego należy określenie obszaru objętego planem. Sąd przedstawił ocenę mapy zatwierdzonego Planu Generalnego Lotniska – B.. W skardze kasacyjnej nie obalono tych ustaleń, a jedynie podjęto polemikę co do ustalenia obszaru objętego Planem Generalnym. Z powołanych regulacji prawnych w art. 86 ust. 7 i art. 877 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze nie ma podstaw do wyprowadzenia ograniczenia obszaru objętego planem. Regulacja współdziałania w opracowaniu miejscowego planu Prezesa Urzędu nie oznacza, że dotyczy to innego obszaru od objętego planem generalnym. Nie można też z tych rozwiązań prawnych wyprowadzić wyodrębnienia terenu nie objętego planem. Należy podkreślić, że w takim zakresie w jakim obowiązuje sporządzenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw ustalenia warunków zabudowy. Współdziałanie, o którym stanowi art. 86 ust. 7 i art. 877 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze dotyczy współdziałania w ustaleniu warunków zabudowy poza terenem objętym planem generalnym.

2.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze. Artykuł 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do zawężającej wykładni obowiązku uchwalenia miejscowych planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ład przestrzenny kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zakresie w jakim przepis prawa nakłada obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można dać pierwszeństwa porządkowi, który ma zastosowanie tylko w razie braku tego planu. Gwarancją pierwszeństwa ładu przestrzennego jest instytucja prawna stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji.

3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasadnie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które dały podstawy do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego postanowienia.

4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6