Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, zwróciło się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w postaci materiałów szkoleniowych, przygotowanych przez zleceniobiorcę (zleceniobiorców) lub wykonawcę (wykonawców) w związku z wykonaniem następujących umów, zawartych przez Miasto: umowy z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], umowy z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], umowy z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz rachunków lub faktur związanych ze wskazanymi umowami. Stowarzyszenie wniosło o przekazanie wskazanych informacji w wersji elektronicznej.

W dniu 20 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Prezydent Miasta przekazał wnioskodawcy rachunki wystawione w związku z realizacją wskazanych wyżej umów. Jednocześnie organ poinformował Stowarzyszenie, że materiały szkoleniowe nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia [...] lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] zaskarżyło bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o:

– stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,

– zobowiązanie do załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.,

– stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że informacja publiczna nie ogranicza się do treści wytworzonych przez organy (takich jak dokumenty urzędowe), lecz rozciąga się także na informacje odnoszące się do organów władzy publicznej. Materiały szkoleniowe z zakresu przepisów postępowania administracyjnego oraz procedury sądowoadministracyjnej, o które wnioskowano, dotyczą szkoleń pracowników Gminy Miasta – nie zostały wytworzone przez władze, lecz są do niej odnoszone - wytworzono je bowiem w związku z wykonywaniem umowy zawartej przez Gminę Miasto. Zarówno w umowie o numerze [...], jak i w umowie o numerze [...] zleceniobiorca zobowiązał się do przygotowania materiałów szkoleniowych, a więc wytworzenia informacji będącej przedmiotem wniosku, zarazem przenosząc autorskie prawa majątkowe do wszystkich materiałów szkoleniowych objętych umową na zleceniodawcę-Gminę Miasto. Materiały szkoleniowe stanowią zatem informacje o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że stroną przedmiotowych umów był sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który działa nie w sferze prywatnej, a służbowej, jest osobą publiczną. Skoro materiały szkoleniowe zostały wytworzone przez osobę pełniącą funkcje publiczne, to mają one przymiot publiczności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że materiały szkoleniowe z zakresu postępowania administracyjnego oraz procedury sądowoadministracyjnej nie stanowią informacji publicznej, albowiem z samego faktu, że zostały wytworzone w związku z wykonaniem umów zawartych z Gminą Miasto i dotyczą szkoleń pracowników Urzędu nie można wyprowadzić wniosku, że stają się informacją publiczną. Organ zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że materiały szkoleniowe przygotowane w wykonaniu trzech umów objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, to nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Nie zawierają bowiem aktualnej wiedzy o sprawach publicznych, odnoszą się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego i stanowią autorskie stanowisko prowadzącego szkolenie, które można traktować jako wskazówki w zakresie zagadnień budzących wątpliwości interpretacyjne. Materiały szkoleniowe służą jedynie celom wewnętrznym, nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie, służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Również nietrafne jest stanowisko skarżącego, że skoro zleceniobiorcą jest sędzia sądu administracyjnego, to działa on nie w sferze prywatnej a służbowej. Z faktu, że sędzia sądu administracyjnego zawarł z Gminą Miasto umowę cywilnoprawną nie sposób wnioskować, że łączy go z gminą stosunek służbowy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek organ podał, że ponieważ wniosek wpłynął w niedzielę 5 czerwca 2016 r., a odpowiedzi udzielono w poniedziałek 20 czerwca 2016 r., zarzut ten jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 j.t., dalej jako u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta stanowi organ władzy publicznej, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Spełniony został zatem warunek podmiotowy ustawy. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy. Organ uznał bowiem, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p., o czym poinformował skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej istotne jest zatem to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej utrwaliło się pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jako dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Terminu tego używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 2770/13 z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 3007/13). Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A2013, nr 8, poz. 122).

Za takie właśnie dokumenty wewnętrzne, nie będące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., do których nie odnosi się prawo określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uznaje się w orzecznictwie materiały szkoleniowe, w tym wytworzone w toku szkolenia i na jego potrzeby (tak: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 502/14).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Materiały wytworzone dla potrzeb szkolenia nie przesądzają w żadnej mierze o kierunkach działań organu. Służą one wyłącznie użytkowi wewnętrznemu (procesowi edukacji pracowników urzędu) i w żaden sposób nie determinują czynności organu w sferze zewnętrznej, a więc skierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjne czy służbowo. Fakt, że osobą przeprowadzającą szkolenie i wytwarzającą materiały szkoleniowe był sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie spowodował, że materiały te stały się informacjami publicznymi. Umowy cywilnoprawne zostały bowiem zawarte ze wskazaną z imienia i nazwiska osobą fizyczną i w żadnym miejscu tych umów, nie wskazano, że osoba ta jest sędzią. Zleceniobiorca nie realizował tych umów w imieniu Sądu, ani też jako sędzia. W związku z tym materiały szkoleniowe nie pozostawały w żadnym związku z działalnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz zawierały wyłącznie autorskie stanowisko prowadzącego szkolenie.

Z powyższych względów, objęte wnioskiem Stowarzyszenia materiały szkoleniowe wytworzone w związku z realizacją umów zawartych przez Gminę Miasto nie stanowią informacji publicznej.

Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej.

Ponieważ zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...]czerwca 2016 r. w zakresie materiałów szkoleniowych nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił stosownej odpowiedzi w dniu 20 czerwca 2016, zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należy za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.