Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku J. S. z [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. J. S. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o udostępnienie, na zasadzie art. 61 Konstytucji RP, wniosku złożonego w ramach konkursu [...], zarejestrowanego jako nr oferty [...], suma kontrolna [...], nazwa organizacji [...], nazwa zadania [...], zgodnie z listą wyników ze strony [...], w postaci elektronicznej i przesłanie na podany adres.

W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2012 r., organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż udostępnieniu podlega informacja o sprawach publicznych, taka jak:

– informacja o majątku podmiotów wykonujących zadania publiczne, pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opnie podmiotów ją przeprowadzających,

– informacja dotycząca umów zawieranych ze zleceniobiorcami.

Zdaniem organu oferta realizacji zadania publicznego jako całość nie może zostać udostępniona w trybie udzielenia informacji publicznej.

Jednocześnie organ zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu informacji jaką chce uzyskać i na tej podstawie zostanie rozważona możliwość udzielenia stosownej informacji.

W piśmie z [...] lipca 2012 r. J. S. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wskazując, że skoro oferty realizacji zadania publicznego stanowią informację publiczną chociażby w trybie "małej dotacji", zgodnie z art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego musi umieścić ofertę na swojej stronie BIP, to podobny status mają oferty składane w trybie otwartego konkursu ofert.

Ponadto odmówił sprecyzowania zakresu informacji, o jaką wnioskuje, gdyż wniosek z [...] czerwca 2012 r. jednoznacznie wskazuje, czego dotyczy.

Z kolei pismem z [...] lipca 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest uzupełnieniem i uszczegółowieniem postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do działalności pożytku publicznego i w tym zakresie może być oceniana w kontekście art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu w szczególności o nałożone przepisami tej ustawy obowiązki:

– ogłoszenie otwartego konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej.

– art. 14 ustawy, określając, co powinna zawierać oferta składana w trybie otwartego konkursu ofert, nie zawiera postanowień obligujących ani oferenta, ani organu administracji publicznej do ogłoszenia treści ofert otrzymanych w konkursie, oferty nie mają też charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, organ stwierdził, że skoro powołane przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, regulujące w sposób wyczerpujący i szczegółowy materię dot. podawania do informacji publicznej określonych danych i jej zakresu – poczynając od ogłoszenia konkursu ofert, przez wybór i ogłoszenie o wyborze i jego treść, uprawnione jest przyjęcie, że mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto organ poinformował, że zwrócił się o opinię Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz zwróci się do [...] jako autora oferty, o zgodę na jej udostępnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej J. S. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Wniósł wobec powyższego o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wniosku z [...] czerwca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1150/11 oraz wyrok z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11), w świetle którego ustawa nie ogranicza "prawa do informacji" wyłącznie do dokumentów urzędowych, a charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wskazał jednocześnie, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, indywidualne wnioski o dofinansowanie, które złożone zostały przez konkurujące ze sobą podmioty, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyroki WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., II SAB/Wa 208/10 i z 3 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 284/10 oraz wyrok NSA z 9 czerwca 2011 r., I OSK 431/11).

Ponadto stwierdził, że środki udzielane jako dofinansowanie do realizacji zadania publicznego w ramach [...], nie stanowią pomocy publicznej.

Dopuszczone do udziału w postępowaniu przed Sądem na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., w piśmie z [...] października 2012 r. podzieliło stanowisko skarżącego i na jego poparcie przedstawiło szeroką argumentację z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustanowiona została zasada jawności życia publicznego. Przepis art. 61 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów (...) (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawie ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast zasady i tryb udostępniania informacji publicznych zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jej przepis art. 1 ust. 1 zawiera bowiem zarówno definicję informacji publicznej jako każdej informacji o sprawach publicznych, jak i stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Definicja informacji publicznej doznaje uszczegółowienia w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. Natomiast przepis art. 6 ust. 2 ustawy zawiera definicję dokumentu urzędowego, którym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Powyższe przepisy pozwalają więc na określenie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast jej zakres podmiotowy wynika w szczególności z treści art. 4 ust. 1 i 2, określającego podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej jako władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

By ustawa o dostępie do informacji publicznej znalazła zastosowanie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, musi być spełniony zarówno jej zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy. Ponadto nie może mieć miejsca wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jako organ władzy wykonawczej, a więc władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporna jest natomiast kwestia, czy informacja, o której udostępnienie zwrócił się do tego podmiotu skarżący, jest informacją publiczną w rozumieniu omawianej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 ze zm.), działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (ust. 1).

Organizacjami pozarządowymi są:

1. niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych,

2. niedziałające w celu osiągnięcia zysku

- osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepis art. 4 ust. 1 określa, jakie zadania obejmuje sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, zaś przepis art. 5 ust. 1 stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 2 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

Z kolei stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formie zlecenia organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie.

Współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności (art. 5 ust. 3).

W myśl art. 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organy administracji publicznej:

1. wspierają w sferze, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie,

2. powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie (ust. 1).

Wspieranie oraz powierzanie, o którym mowa w art. 1, odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecenia (ust. 2).

Wreszcie zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy, oferta złożona w trybie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 lub w art. 19a ust. 1, zawiera w szczególności:

1. szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji,

2. termin i miejsce realizacji zadania publicznego,

3. kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego,

4. informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne,

5. informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł,

6. deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

O udostępnienie takiej właśnie oferty (wniosku) zwrócił się do organu J. S.

Analiza powołanych wyżej przepisów w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, ze żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej (programy w zakresie realizacji zadań publicznych, sposób ich realizacji, wykonywanie i skutki realizacji tych zadań).

Nie jest trafny pogląd organu, że oferta pochodząca od organizacji pozarządowej, zgłoszona do konkursu, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolantariacie, nie jest informacją publiczną z tego względu, iż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowaniu mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim lub w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez ten organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 (Lex nr 1122883), zgodnie z którym "o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną."

Nie jest też trafne twierdzenie organu zawarte w piśmie z [...] lipca 2012 r., że skoro przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie regulują w sposób wyczerpujący i szczegółowy materię dotyczącą podawania do informacji publicznej określonych danych i jej zakresu, poczynając od ogłoszenia konkursu ofert, przez wybór i ogłoszenie o wyborze i jego treść, to uprawnione jest przyjęcie, że mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącego, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.

Analiza przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie pozwala bowiem na przyjęcie, że w sposób wyczerpujący uregulowany został jedynie sposób ogłaszania wyników otwartego konkursu ofert.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2h ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności:

1. nazwę oferenta,

2. nazwę zadania publicznego,

3. wysokość przyznanych środków.

Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 2j, wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3 (w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń, na stronie internetowej organu administracji publicznej).

W świetle postanowień art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Powołany ust. 2 art. 13 przewiduje w wyjątkowych sytuacjach na maksymalne wydłużenie terminu do 2 miesięcy. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2, wymagają formy decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że organ pozostawał w mylnym przeświadczeniu, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, lecz dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.