Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 roku sprawy ze skargi S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S." na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 16 listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Starszego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 19 września 2012 r. nr [...] o nałożeniu na pracodawcę S. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "S.", zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 10, 16, 21, 29 sierpień 2012r. - kary pieniężnej w wysokości 14.100 zł.

W oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach 10, 16, 21 i 29 sierpnia 2012 r. kontroli w P.P.H.U. "S." ustalono, że w przedsiębiorstwie doszło do naruszeń przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. z 2006 r., Nr 102, s. 1, ze zm.) w zakresie:

1) prowadzenia pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, co stanowi naruszenie art. 7 rozporządzenia (16 przypadków);

2) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, co stanowi naruszenie art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia (6 przypadków);

3) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (jeden przypadek).

Powyższe ustalenia kontroli, wobec braku zastrzeżeń pracodawcy, legły u podstaw opisanej na wstępie decyzji z dnia 19 września 2012 r., wydanej zgodnie z przepisami art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji Pracy oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W opisach poszczególnych stanów faktycznych wskazano określony w minutach czas, o jaki skrócono wymagany okres odpoczynku albo wydłużono dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu. W każdym przypadku organ stwierdził brak dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm dotyczących czasów prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku w postaci zapisu na odwrocie wykresówki (wydruku z urządzenia rejestrującego).

W odwołaniu S. K. zakwestionował ustalenia organu dotyczące konkretnych przekroczeń czasu prowadzenia pojazdu przez poszczególnych kierowców w dziewięciu przypadkach, akcentując nieprawidłowe posługiwanie się przez jednego z kierowców przełącznikiem grup czasowych (tzw. selektorem). Zdaniem pracodawcy, użyty przez organ do analizy czasy pracy kierowców program komputerowy T. może jedynie wskazywać na popełnione błędy (naruszenia), nie może natomiast być traktowany jako wykładnik wiedzy. Ponadto z regulaminu użytkowania wynika, że analiza wykresówek, która odbywa się przez skanowanie tarcz tachografu jest opatrzona błędem na poziomie ± 5 minut. Z tego powodu przy opisie stwierdzonych naruszeń organ winien był uwzględnić powyższą tolerancję.

Okręgowy Inspektor Pracy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Analiza zgromadzonych dowodów umożliwia ocenę, że zaskarżona decyzja jest formalnie prawidłowa, a wymierzona kara została zasadnie ustalona. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli ujęto w protokole kontroli przyjętym bez uwag przez pracodawcę, który powiadomiony o wszczęciu postępowania w celu nałożenia kary pieniężnej i prawie czynnego udziału w postępowaniu – z możliwości tej nie skorzystał.

Organ uznał zawarte w odwołaniu twierdzenia dotyczące czasu pracy poszczególnych kierowców za dowolne, nie znajdujące oparcia w zapisach protokołu, dokonanych na podstawie danych wynikających z urządzeń rejestrujących. Wskazał, iż pracodawca nie przedstawił żadnych powodów uzasadniających odstępstwa od przewidzianych przepisami wymogów. W kwestii 5-minutowego marginesu błędu, jakim zdaniem pracodawcy obarczony jest stosowany przez inspektorów pracy program komputerowy organ wyjaśnił, że producent nie podał żadnych informacji, które pozwalałyby na przyjęcie możliwości wystąpienia błędu przy analizie popełnionych naruszeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. K., powołując się na rozdział III pkt f 1 lit. c załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, zarzucił organowi nieuwzględnienie tolerancji tachografu, w sytuacji gdy w cyt. przepisie dopuszczalne błędy graniczne urządzeń wskazujących i rejestrujących określono na ± dwie minuty na dzień lub ± 10 minuty na siedem dni. Nieuwzględnienie tolerancji tachografu poskutkowało naliczeniem kolejnej jednostki kwalifikowanej jako naruszenie. Skarżący powtórzył również zawarte w odwołaniu twierdzenie o nieprawidłowym operowaniu przez jednego z kierowców tzw. selektorem przy tachografie. Z tego powodu zdaniem skarżącego, mając na uwadze treść art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 1-3 k.p.a., organ powinien był przesłuchać tego kierowcę.

Skarżący zarzucił organowi niewskazanie jaką metodą dokonano wyliczeń czasu jazdy, przerw, odpoczynków kierowców oraz jakich użyto do tego urządzeń lub programów komputerowych. Ponadto zarzucił niezbadanie, czy z uwagi na treść art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym pracodawca miał jakikolwiek wpływ na zaistnienie przedmiotowych naruszeń, czy mógł im w jakikolwiek sposób zapobiec lub przeciwdziałać. W skardze podniesiono, że to organ prowadzi postępowanie i gromadzi dowody. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

Nałożenie kary pieniężnej za naruszenie czasu jazdy i postoju następuje w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1265) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r. poz. 404). Powyższe oznacza, że właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem zgromadzony w sprawach materiał dowodowy jest niekompletny, co pozwala na stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew twierdzeniom organu skarżący skorzystał z możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczy złożone przez niego odwołanie i jego treść, zawierająca zarzuty kwestionujące ustalenia faktyczne organu I instancji. O ile w postępowaniu przed organem I instancji podstawę dokonanych ustaleń mógł stanowić wyłącznie protokół kontroli Starszego Inspektora Pracy z dnia 29 sierpnia 2012r., do którego pracodawca nie wniósł zastrzeżeń, to wobec zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony o wyjaśnienie, na czym opiera swoje stanowisko. Z akt sprawy nie wynika, by organ II instancji podjął w tym zakresie jakiekolwiek czynności.

Ponadto w materiale dowodowym poza protokołem kontroli z dnia 29 sierpnia 2012r. nie ma jakichkolwiek innych dowodów pozwalających organowi II instancji na weryfikację danych objętych tym protokołem w zakresie czasu jazdy i postojów oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. (...), w szczególności w odniesieniu do tych przypadków naruszeń, które zakwestionował odwołujący się pracodawca. Brak jest wykresówek kontrolowanych kierowców oraz wydruku z odczytu kart tych kierowców. Nie wiadomo jaką metodą organ dokonał analizy danych z urządzenia rejestrującego, jeżeli zaś przy ich odczycie organ korzystał z programu komputerowego to w aktach sprawy powinien znajdować się wydruk z wynikami analizy zapisów tego urządzenia (wydruk z zestawień – podsumowań, wczytanych danych). W tej sytuacji zarówno organ II instancji jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie miały możliwości weryfikacji zgodności z prawem poczynionych przez organ I instancji ustaleń odnośnie stwierdzonych naruszeń. Szerszego wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalnego błędu dla wskazań i rejestracji tachografów, albowiem przyjęcie tej tolerancji miałoby wpływ na wyliczenie czasowego przekroczenia a w efekcie naliczenie wymierzonych kar. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że producent programu komputerowego nie podał żadnych informacji, które pozwalałyby na przyjęcie możliwości wystąpienia błędów przy ocenie popełnionych naruszeń należy uznać za niewystarczające i nie rozstrzyga wątpliwości w tym zakresie.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ odwoławczy wyłącznie skontrolował zaskarżoną decyzję zamiast rozpoznać sprawę merytoryczne, kierując się zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a, która obliguje organy administracji do dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Nie znajduje natomiast potwierdzenia podniesiony w skardze zarzut nie zbadania przez organ, czy w związku z naruszeniami opisanymi w protokole jak i w decyzji administracyjnej przedsiębiorca miał jakikolwiek wpływ na ich zaistnienie oraz czy mógł w jakikolwiek sposób im zapobiec lub przeciwdziałać. Nie budzi wątpliwości, że wskazane okoliczności nie są badane przez organ z urzędu, ale wyłącznie wówczas, gdy zostaną przez stronę zgłoszone, co jak wynika z akt sprawy, nie miało miejsca.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności obowiązkiem organu przed wydaniem rozstrzygnięcia jest zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonane ustalenia organ wyczerpująco omówi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd uznał, że braki w ustaleniu stanu faktycznego są naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.