Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 652/14 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.odstępuje od zasądzenia od L.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania; 3. prostuje z urzędu w sentencji zaskarżonego wyroku w wierszu 4 od dołu datę decyzji w ten sposób, że w miejsce wyrazów " [...] lipca 2014r. " wpisuje wyrazy " [...] lipca 2014r. "

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 652/14, na skutek skargi L. K. (powoływany dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lipca 2014 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie. Decyzję tę oparto na ustaleniu, że wnioskodawca nie posiada żadnego źródła utrzymania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent W. uchylił ww. decyzję i wskazał, że przeprowadzając w styczniu 2014 r. rodziny wywiad środowiskowy ustalił, że skarżący w grudniu 2014 r. osiągnął dochód z wynagrodzenia za pracę w kwocie [...] zł. Kwota ta przekracza zatem kryterium dochodowe (542 zł) uprawniające do zasiłku stałego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że część jego wynagrodzenia za pracę, tj. kwota [...] zł, zajmowana jest przez komornika na poczet alimentów płaconych na rzecz córki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] stycznia 2014 r. wskazując, że przy orzekaniu należy wziąć pod uwagę okoliczność przywołaną przez skarżącego. Dla odliczenia przy tym alimentów płaconych na rzecz innych osób nie ma znaczenia, czy płacone są one dobrowolnie, czy też ściągane przymusowo w drodze egzekucji z wynagrodzenia za pracę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Organ wskazał, że zajęcie komornicze części wynagrodzenia skarżącego dotyczy nie bieżących alimentów na rzecz dziecka, lecz ciążących na nim zaległości wobec likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego. W tej sytuacji ściągana kwota nie podlega odliczeniu od dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. Organ wskazał, że z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", wynika obowiązek pomniejszenia dochodu strony o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jeżeli zatem celem prowadzonej egzekucji komorniczej jest uzyskanie od dłużnika zasądzonych od niego alimentów, w tym należności na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to tym samym alimenty te świadczone są "na rzecz innych osób", w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 U.p.s. Nie zmienia to bowiem przeznaczenia kwoty egzekwowanej przez komornika, jako kwoty służącej zaspokajaniu potrzeb osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych, czyli córki skarżącego. Dotyczy to jednak aktualnych zobowiązań alimentacyjnych, a zatem alimentów w danym czasie płaconych, które służą zaspokojeniu aktualnych potrzeb osoby do nich uprawnionej.

W ocenie Kolegium inaczej jest jednak w przypadku, gdy w danym okresie obowiązek alimentacyjny nie jest aktualny, natomiast zajęcia komornicze dotyczą zaległych należności z tytułu dawnych zobowiązań alimentacyjnych. Odpada wtedy przesłanka ochrony dochodów osoby będącej żywicielem innej osoby uprawnionej, która stanowi ratio legis pomniejszenia określonego w art. 8 ust. 3 pkt 3 U.p.s. Przepis ten wyraźnie stanowi bowiem o "pomniejszeniu sumy miesięcznych przychodów o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Dla prawidłowej wykładni tego przepisu istotne jest zatem dookreślenie pojęcia "alimenty". Organ zauważył, że pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane przepisami Działu III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o." Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (...). Treścią obowiązku alimentacyjnego jest dostarczanie uprawnionemu przez zobowiązanego środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (...). Znaczenie ma zatem wyjątkowy, jak i uprzywilejowany charakter świadczeń alimentacyjnych (...). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, celem świadczenia alimentacyjnego jest zaspokojenie bieżących potrzeb uprawnionego. W praktyce przyjmuje się, że alimenty są świadczeniem okresowym i zgodnie z ogólną zasadą dotyczącą tego rodzaju świadczeń (o ile nie są określone w naturze), świadczone lub płatne są co miesiąc z góry. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie ma podstaw do pomniejszania dochodu skarżącego o należności płacone na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego, potrącane z jego wynagrodzenia przez komornika. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował art. 106 ust. 5 u.p.s. i uchylił decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały. Jak wynika bowiem z akt sprawy, na mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2012 r. wnioskodawca uprawniony był do zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie z uwagi na to, że nie osiągał żadnego dochodu. Skoro zatem w grudniu 2014 r. osiągnął on dochód z wynagrodzenia za pracę w kwocie [...] zł, a kwota ta przekracza 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (56,56 zł > 54,20 zł; art. 106 ust. 3a u.p.s.) oraz kryterium dochodowe (542 zł) uprawniające do zasiłku stałego, to tym samym decyzję organu pierwszej instancji uznać należało za prawidłową.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że przyznany zasiłek stały nie jest wystarczający na zaspokojenie potrzeb życiowych, dlatego też podjął pracę, za którą otrzymuje [...] zł, z czego komornik zabiera mu kwotę [...] zł. Skarżący wskazał na swój wiek i trudną sytuację życiową. Podał, że wraz z chorą żoną nie mają środków na utrzymanie, a pomoc z MOPS jest niewystarczająca. Zakwestionował również zasadność zasądzonych na rzecz córki alimentów w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z 25 lutego 2015 r. uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że naruszają one art. 8 ust. 3 pkt 3 U.p.s. Sąd podał, że kwestią sporną w sprawie jest okoliczność, czy zaległe należności alimentacyjne, które skarżący przekazuje na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, podlegają, w myśl powołanego przepisu, odliczeniu i pomniejszają jego dochód, a tym samym ewentualnie otwierają drogę do ustalenia zasiłku stałego. Organy wydając zaskarżone decyzje uznały bowiem, że nie są to zobowiązania alimentacyjne podlegające odliczeniu, gdyż odliczeniu podlegają jedynie alimenty "świadczone na rzecz innych osób", czyli te, które służą zaspokojeniu alimentacyjnych potrzeb osoby do nich uprawnionej. Nie mają natomiast takiego charakteru zaległe należności alimentacyjne egzekwowane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, w takiej sytuacji prawo nie chroni osób zobowiązanych. Interpretując przy tym art. 8 ust. 3 pkt 3 U.p.s. organy odwołały się do określenia "alimentów", o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

W ocenie Sądu takie stanowisko uznać należało za błędne. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, odliczeniu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwota alimentów zaległych, jeżeli jest ona wyegzekwowana od wnioskodawcy środkami przymusu. Wskazany przepis mówi wyraźnie o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy ma to być dobrowolne, czy nie, a także czy mają to być alimenty zaległe czy bieżące. Przepis ten stanowi, że przychód ma być pomniejszony o alimenty. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyłączeń. Sąd wskazał dalej, że w świetle ustawowej definicji dochodu nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone na rzecz innych osób. W związku z tym z dochodu powinna być odliczona kwota alimentów, które są z tego przychodu świadczone nawet poprzez przymusowe zajęcie komornika. Zdaniem Sądu, zaliczyć tu należy również alimenty egzekwowane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, który zastępczo wypłacał bądź wyrównywał do określonych sum kwot zastępczych alimentów, bowiem też były one płacone na rzecz innych osób. Rola Funduszu Alimentacyjnego zawsze sprowadza się do płatnika zastępczego. Jeżeli więc fundusz ten uzyskuje za pośrednictwem organu egzekucyjnego alimenty, to zawsze chodzi o świadczenie, które wcześniej wypłacał w zastępstwie zobowiązanego do alimentacji na rzecz innych osób. Sąd wskazał, że zastosowana do omawianego przepisu wykładnia funkcjonalną prowadzi do wniosku, że kwota potrąconej zaległości nie jest kwotą pozostającą w dyspozycji wnioskującego, stąd nie może być traktowana jako dochód. Ponadto jest to zaległość dotycząca alimentów. Według Sądu nie jest uprawnione porównanie ewentualnej definicji alimentów opartej na przepisie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do przepisów innych ustaw, w tym przypadku do ustawy o pomocy społecznej, która ustanawia określone reguły obliczania dochodu, z uwzględnieniem alimentów.

Skargę kasacyjną od wyroku z 25 lutego 2015 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zastępowane przez radcę prawnego A. J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że odliczeniu od dochodu osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej podlegają także należności egzekwowane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, potrącane z uzyskiwanego przez skarżącego wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zgodził się z argumentacją Sądu, że art. 8 ust. 3 pkt 3 U.p.s. nie różnicuje alimentów, co oznacza, że alimenty zarówno bieżące, jak i zaległe, spłacane dobrowolnie i przymusowo, odliczane są od dochodu. Nie zgodził się natomiast z tym, aby pod pojęciem "innych osób" rozumieć także likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Skoro bowiem obowiązek skarżącego w zakresie płacenia alimentów przejął Skarb Państwa, to pomiędzy tymi podmiotami powstał stosunek o charakterze publicznoprawnym. Z kolei w sytuacji, gdy cel zmierzający do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej do alimentów został osiągnięty, to tym samym odpadła podstawa, aby odliczać od dochodu zobowiązanego kwoty przeznaczane na cel, który został już zrealizowany. Co więcej, gdyby uznać, że kwoty przeznaczane na spłatę zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego należy odliczać od dochodu ustalanego w celu otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, dochodziłoby do udzielania na koszt Skarbu Państwa podwójnego wsparcia dłużnikom alimentacyjnym - początkowo byliby oni wyręczani w spłacie alimentów, a następnie weszliby do kręgu beneficjentów pomocy społecznej na skutek odliczania spłacanego długu od dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok narusza art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię.

Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej określenie "dochodu" stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował określenie "dochodu", a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod tym określeniem należy rozumieć wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie powołanej ustawy mają zatem charakter zamknięty.

Prawidłowe jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego. Przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu wyłącznie o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji określenia "alimenty", dlatego też prawidłowo organy orzekające w sprawie do jego wykładni zastosowały art. 128 K.r.o., z którego wynika, że obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z art. 130 i nast. K.r.o. Alimenty to zatem świadczenia uiszczane na rzecz osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 K.r.o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. Należy więc przyjąć, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób wymienionych w art. 130 i nast. K.r.o. Przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla zastosowania ustawy o pomocy społecznej należy zatem uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nast. K.r.o. Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy bowiem odróżnić określenie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnie takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów, gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz.1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby".

Nie daje więc podstaw do odliczeń, o jakich mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób ureguluje swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego (tak również NSA w wyrokach z 14 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 904/14, z 4 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2062/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd pierwszej instancji przyjmując w zaskarżonym wyroku, że spłata zadłużenia wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego podlega odliczeniu od dochodu skarżącego, naruszył art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Przepis art. 188 P.p.s.a. upoważnia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia od L. K. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., natomiast sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w dacie zaskarżonej decyzji wskazanej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.