Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [....] kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr ewid. 820/21 oraz 821/8 obr. [...]-[...] dla "[...] I" Sp. z o.o. w [...].

W podstawie prawnej organ powołał art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 144 K.p.a.

Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem

z [...] września 2016 r. "[...] I" Sp. z o.o. zwróciła się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na wydzielonych częściach działek nr ewid. 820/21 i 821/6 obr. [...]-[...].

Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. odmówił wszczęcia postepowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na ww. działkach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działalność spółki "[...] I" nie będzie kontynuacją działalności spółki "[...]". Zarówno spółka "[...]" (określona przez wnioskodawcę jako "Spółka Matka") jak i spółka "[...] I" (określona jako "Spółka Córka") zamierzają prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów,

w tym złomu, równocześnie na tym samym terenie. Zdaniem organu wnioskodawca nie udokumentował (nie poparł merytorycznie swojej argumentacji), że prowadzenie działalności przez dodatkowy podmiot w ramach istniejącego punktu zbierania złomu nie przyczyni się do zmian warunków określonych w decyzji środowiskowej. Równoczesne prowadzenie działalności przez oba podmioty będzie prowadzić do zmian w sposobie funkcjonowania zrealizowanego przedsięwzięcia.

W okolicznościach sprawy nie ma zastosowania art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – zwana dalej "ustawą o udostępnianiu (...)"). Nie jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nie ulegającego zmianie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka "[...] I" Sp. z o.o. zarzucając błędną wykładnię art. 42 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) i nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na uznanie, że strona zobligowana była do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuciła nadto błędną wykładnię art. 1 pkt 34 lit. e) ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936 – zwana dalej "ustawą zmieniającą") w z. z art. 14 tej ustawy poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania

w sprawie. Strona zarzuciła błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy

o udostępnianiu informacji poprzez błędne uznanie, że działalność objęta wnioskiem stanowi planowane lub modyfikowane przedsięwzięcie.

W uzasadnieniu wskazano na brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przez spółkę "[...] I" przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, w związku z faktem, że na przedmiotowym terenie działalność

w zakresie zbierania odpadów prowadzi już spółka ,,[...]", która uzyskała stosowną decyzję środowiskową. Poinformowano, że ani zakres prowadzonej działalności ani jej skala nie ulegną zmianie. Nie dochodzi zatem ani do zaistnienia nowego przedsięwzięcia ani do ingerencji w dotychczasowe, które mogłoby skutkować zmianą przeanalizowanego na etapie oceny oddziaływania na środowisko wpływu na poszczególne elementy środowiska. Działalność opisana we wniosku wykonywana będzie w kształcie tożsamym do dotychczas realizowanego przez Spółkę Matkę, która pełnić będzie wyłącznie rolę uzupełniającą, "o ile zajdzie taka potrzeba". Ponadto wskazano na art. 1 pkt 34 lit. c ustawy zmieniającej w myśl którego wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń na zbieranie odpadów nie stosuje się w przypadku gdy "jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie". Nie ma znaczenia ile podmiotów funkcjonuje w ramach zrealizowanego już przedsięwzięcia, o ile jest to w istocie to samo przedsięwzięcie. Spółka poinformowała także, że nastąpił podział działki o nr ewid. 821/6, obr. [...]-[...] na dwie działki oznaczone nr ewid. 821/7 (działka wydzielona pod inwestycję drogową) oraz nr ewid. 821/8 (działka będąca w użytkowaniu wieczystym przez spółkę "[...]") i poinformowano, że "zbieranie odpadów odbywać się będzie na wyznaczonych częściach działek o nr ewid. 820/21 oraz 821/8, obr. [...]-[...]". Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania i zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało

w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i podało, że

w okolicznościach sprawy jedyną przeszkodą do wszczęcia postępowania był brak dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, stosownej decyzji środowiskowej. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji (...), o ile jest wymagana. Rodzaje przedsięwzięć dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej zostały wyszczególnione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ), w którym w § 3 ust. 1 pkt 81 wskazano punkty do zbierania lub przeładunku złomu.

Z przedłożonego wniosku wynika, że spółka "[...] I" zamierza prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów (w tym złomu) na działkach o nr ewid. 820/21 oraz 821/6 obr. [...]-[...]. Jednocześnie ustalono, że Prezydent Miasta [...] wydał zezwolenie na zbieranie odpadów (w tym złomu) na ww. działkach dla spółki "[...]" Sp. z o.o., ul. [...], [...] - decyzja z dnia [...] marca 2014 r. ([...]), zmieniona decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). Spółka "[...]" Sp. z o.o. uzyskała nadto decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie Stacji Demontażu Pojazdów, punktu skupu złomu, zakładu przetwarzania sprzętu elektronicznego i elektrycznego AGD na działkach nr ewid. 820/21, 821/6, 820/25 i 821/5 w obrębie 224 [...]-[...] przy ul. [...] i [...]".

SKO wskazało, że na podstawie odpisu KRS nr [...] spółki "[...]" oraz odpisu KRS nr [...] spółki "[...]I" ustalono, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi następstwo prawne. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji uznał, że spółka "[...] I" jest zobowiązana do dołączenia stosownej decyzji środowiskowej, co wynika z cyt. wyżej przepisów.

SKO zaznaczyło, że pewne wątpliwości może budzić zakres stosowania wyłączenia od spełniania ww. obowiązku, przewidziany w art. 1 pkt 34 lit. c ustawy zmieniającej. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie nie można zastosować ww. przepisu, bowiem nie zachodzi przypadek "zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie". Kolegium podało, że wnioskodawca określił teren prowadzenia działalności na wyznaczonych częściach działek o nr ewid. 820/21 oraz 821/8, obr. 224 [...]-[...] II. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2015 r. dotyczy działek nr ewid. 820/21, 821/6, 820/25 i 821/5 w obrębie [...]-[...] przy ul. [...] i [...]. Zdaniem Kolegium brak pokrycia obszaru wnioskowanego i obszaru ocenianego w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób istotny zmienia warunki oceny prowadzenia działalności co powoduje konieczność uzyskania przez składającą zażalenia Spółkę nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującej wnioskowany obszar. SKO stwierdziło, że wniosek strony składającej zażalenie zmierza do modyfikacji przedsięwzięcia, co czyni zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy

o udostępnianiu informacji (...) za błędny.

Jako nieuzasadnione Kolegium uznało pozostałe zarzuty, gdyż organ

I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy.

Skargę na to postanowienie wniosła Spółka "[...]" Sp. z o.o. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. G. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane

z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła: błędną wykładnię art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach i nieuzasadnione przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na uznanie, że strona do wniosku winna dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; błędną wykładnię art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji (...) poprzez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie oraz błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy

o udostępnianiu informacji (...) poprzez uznanie, że działalność objęta wnioskiem stanowi planowane lub modyfikowane przedsięwzięcie.

Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania

a mianowicie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało odmową wszczęcia postepowania; naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki obligujące organ do odmowy wszczęcia postępowania oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania a wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej "P.p.s.a.") Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, ze zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] października 2016 r. w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.

Jak wyżej zaznaczono przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr ewid. 820/21 i 821/8 obr. [...]-[...] dla "[...] I" Sp. z o.o. w [...].

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego – zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania:

1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną,

2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje,

w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku.

Sąd stwierdza, że taka sytuacja – a mianowicie prowadzenie postepowania wyjaśniającego - zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek [...] I Sp. z o.o.

w [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na wydzielonych częściach działek o nr ewid. 820/21 i 821/6 obręb [...] – będących własnością/w użytkowaniu wieczystym (dotyczy działki nr 821/6) [...] Sp. z o.o. z/s w [...]. We wniosku tym wskazano, że działalność w zakresie zbierania odpadów prowadziła Spółka [...] Sp. z o.o., która to legitymowała się stosowną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja z [...] lipca 2015 r. nr [...]) oraz zezwoleniem na zbieranie odpadów (decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] zmieniona decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...]). Obecnie działalność ta będzie prowadzona przez [...] I Sp. z. o.o. w takim samym zakresie co dotychczas prowadzona przez Spółkę [...].

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień organy obu instancji przyjęły, że uzasadnioną przyczyną stanowiącą odmowę wszczęcia postępowania, którego wszczęcia żądała strona skarżąca jest brak udokumentowania, że prowadzenie działalności przez dodatkowy podmiot ([...] I Sp. z o.o.)

w ramach istniejącego punktu zbierania złomu nie przyczyni się do zmian warunków określonych w decyzji środowiskowej. W ocenie organów równoczesne prowadzenie działalności przez oba podmioty prowadzić będzie do zmian w sposobie funkcjonowania zrealizowanego przedsięwzięcia, przy czym nie zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy o udostępnianiu (...) oraz wskazały, że Spółka obowiązana jest uzyskać nową decyzję środowiskową obejmującą wnioskowany obszar.

Zdaniem Sądu na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestie poruszane przez organy obu instancji nie mogły być przedmiotem oceny. Dokonane przez organy w tym zakresie ustalenia faktyczne – a sprowadzające się do ustalenia konieczności uzyskania przez skarżąca spółkę nowej decyzji środowiskowej – mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Konieczność (zasadność) dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów decyzji środowiskowej nie może w ocenie Sądu stanowić "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Te ustalenia prowadzą bowiem do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie a tym samym i załatwienia sprawy. Takie postępowanie, co już wyżej podkreślono, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który uznając, że wniosek o wydanie zezwolenia obarczony jest brakiem, w dniu [...] września 2016 r. (pismo [...]) wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji środowiskowej o jakiej mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Jako podstawę wezwania wskazał m. in. art. 64 § 2 i art. 63 § 2 K.p.a. i jednocześnie zakreślił siedmiodniowy termin do jego wykonania, pouczając, że nieusunięcie braków w wymaganym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tymczasem wobec nieuzupełnienia ww. braku wydał postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazując jako jego uzasadnienie brak przedłożenia przedmiotowej decyzji środowiskowej.

Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Orzekając zaś

o kosztach miał na uwadze dyspozycję art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.

w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt III wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne. Po ustaleniu, że nie zachodząc okoliczności stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. organ winien wszcząć postępowanie a następnie rozpoznać sprawę co do istoty.