Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundację Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Fundację Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na niezałatwienie sprawy w terminie i jej przewlekłe prowadzenie oraz na faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej przez Fundację [...] i wniósł o zobowiązanie wymienionej Fundacji do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni, zobowiązanie Fundacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie Fundacji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przesłał za pomocą poczty elektronicznej i poczty tradycyjnej na adres Fundacji [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

1. Czy Pan J.S. jest zatrudniony w Fundacji [...], a jeśli tak proszę o przesłanie kopii wszystkich dokumentów za rok 2015 potwierdzających pobrane przez Pana J.S. wynagrodzenie, zarówno w związku z umową o pracę jak i umowami o dzieło/zlecenie za rok 2015.

2. Czy Pan J.S. jest zatrudniony w należącej do Fundacji [...] spółce powiązanej "Z.", a jeśli tak proszę o przestanie kopii wszystkich dokumentów za rok 2015 potwierdzających pobrane przez Pana J.S. wynagrodzenie, zarówno w związku z umową o pracę jak i umowami o dzieło/zlecenie za rok 2015.

3. Proszę o przesłanie kopii wszystkich faktur wystawionych Fundacji [...] przez firmę:

T. J. S.

ul. [...]

[...] W.

NIP: [...]

oraz kopii umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy firmą T. J.S., a Fundacją [...] za rok 2015.

4. Proszę o przesłanie kopii wszystkich faktur wystawionych spółce powiązanej "Z.", należącej do Fundacji [...], przez firmę:

T. J.S.

ul. [...]

[...] W.

NIP: [...]

oraz kopii umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy firmą T. J.S., a Fundacją [...] za rok 2015.

W dniu 20 kwietnia 2016 r. wniosek został odebrany przez adresata, który udzielił odpowiedzi dopiero w dniu 11 maja 2016 r. Odpowiedź Fundacji miała charakter decyzji odmawiającej udzielenia informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący stwierdził, iż przyjęta przez Fundację podstawa prawna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, także niezasadnie odmawia ona udzielenia odpowiedzi w zakresie pytań odnoszących się do Spółki "Z.", której jest właścicielem.

W odpowiedzi na skargę Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że pismem z dnia 10 maja 2016 r. Fundacja poinformowała o odmownym załatwieniu wniosku ze względu na argumentację wskazaną w treści pisma. Jednocześnie Fundacja wskazała, iż w odniesieniu do pytań dotyczących Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ewentualne zapytania należy kierować bezpośrednio do Spółki posiadającej odrębną osobowość prawną. Dlatego skarga jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróci się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por.

P Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określający podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Bezsporna jest okoliczność, że Fundacja [...] jest organizacją pożytku publicznego, co zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) wiąże się z obowiązkiem składania m.in. rocznego sprawozdania finansowego (art. 23 ust. 2).

W świetle przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organizacją pożytku publicznego może być organizacja pozarządowa oraz podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4, z zastrzeżeniem art. 21, który spełnia łącznie m.in. następujące wymagania:

1) prowadzi działalność pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów, pod warunkiem, że grupa ta jest wyodrębniona ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną w stosunku do społeczeństwa,

2) może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku do działalności pożytku publicznego,

3) nadwyżkę przychodów nad kosztami przeznacza na działalność, o której mowa w pkt 1 (...).

Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie.

Fundacja [...] jako organizacja pożytku publicznego wykonuje zadania publiczne. Jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p.

Podkreślenia wymaga przy tym, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe.

Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13, Lex nr 140498).

Pogląd, iż fundacja będąca organizacją pożytku publicznego stanowi podmiot obowiązany na gruncie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, informacje żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczące dokumentów w sprawach finansowych stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust 1 i art. 6 u.d.i.p. W mysi tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256) Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek:

1. udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem,

2. wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy,

3. udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub

4. poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p.

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Zatem dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy procesowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Fundacja pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępniła żądanej informacji publicznej, ani nie wydała decyzji odmawiającej jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wskazuje jedynie, że pismem z dnia 10 maja 2016 r. poinformowała o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu wskazana odpowiedź nie ma charakteru decyzji. Pismo Fundacji z dnia 10 maja 2016 r. zostało podpisane przez K. D. Rzecznika Prasowego, bez wykazania upoważnienia do działania w imieniu organu, w tym do podejmowania decyzji. Natomiast w świetle postanowień § 30 Statutu Fundacji [...], podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji Konwentu Fundatorów należy do Zarządu Fundacji. Zważywszy na powyższe, a także mając na względzie treść pisma, którym Rzecznik Prasowy "pragnie poinformować", iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, pismo Fundacji z dnia 10 maja 2016 r. miało charakter informacyjny.

W ocenie Sądu bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z milczenia Fundacji, czy też lekceważącego potraktowania wnioskodawcy. Dlatego też nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o wymierzenie Fundacji grzywny.

Stwierdzając bezczynność Sąd zobowiązał Fundację [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego, także w zakresie jego pkt 2 i 4. Fundacja informując wnioskodawcę, iż zapytania dotyczące Spółki "Z." należy kierować do tej Spółki, nie wskazuje, że żądanych w pkt 2 i 4 wniosku informacji nie posiada, a tylko wówczas podmiot zobowiązany byłby zwolniony z obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.