Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy -oddala skargę-

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie [...] L.K. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny SG podniósł, iż w związku ze zwolnieniem [...] L.K. ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu należności przysługujące zgodnie z art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za ostatnie [...] lata służby, tj. za rok [...].

W dniu [...]lipca 2012 r. [...] L.K. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r. Żądanie swe wnioskodawca uzasadnił wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08.

Komendant Główny SG decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił wypłaty wnioskowanych ekwiwalentów.

Z zapadłym w sprawie orzeczeniem wnioskodawca się nie zgodził i skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia środka zaskarżenia.

Uznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadny organ rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W motywach rozstrzygnięcia Komendant Główny SG wskazał, iż z treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wynika jednoznacznie, iż funkcjonariusz zwolniony na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 może otrzymać jedynie ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, nie więcej jednak, niż za ostatnie 3 lata (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. II SA/Wa 1448/12).

Odnosząc się do argumentacji strony (naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji RP) organ podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/10). Oznacza to zatem, że rozpoznający niniejszą sprawę, organ związany jest przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2, który nie daje podstawy do uwzględnienia wniosku strony.

Organ wskazał, także, iż art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 03. 299. 9), dotyczy zagwarantowania przez Państwa Członkowskie UE pracownikom prawa do corocznego płatnego urlopu w naturze, ograniczając prawo do ekwiwalentu jedynie do wypadków rozwiązania stosunku pracy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Dyrektywy minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu.

Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez L.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o jej uchylenie w całości i uwzględnienie wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze [...] dni za [...] r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co polegało na ograniczeniu przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy do ostatnich 3 lat. Przez to został naruszony art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt. K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie obejmującym słowa "więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Podstawą wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji jest tożsamy zapis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, który także zawiera ograniczenie "... nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). W związku z tym, iż prawo majątkowe jak i wymieniony wymóg dotyczący rekompensaty za urlop jest prawem obywatela wynikającym z ustawy zasadniczej, na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji nie tylko policjant ale każdy obywatel RP, bez względu na formę, miejsce pełnienia zadań, posiada prawo do rekompensaty pieniężnej za urlop, tak więc i funkcjonariusz Straży Granicznej.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, natomiast zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom (z uwzględnieniem ich pozycji hierarchicznej). Mając zatem na względzie wadę prawną ustawy o Straży Granicznej, która zawiera tożsame zapisy jak zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ustawa o Policji, skarżący wskazał na potrzebę "unieważnienia" decyzji organu, wprost na podstawie Konstytucji RP.

Ponadto skarżący zwróciłu wagę, iż o sprzeczności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP może świadczyć pośrednio również realizowany proces legislacyjny senackiego projektu ustawy o Policji zmieniającej między innymi ustawę o Straży Granicznej w zakresie art. 118 ust. 1 pkt 2. W uzasadnieniu do wymienionego projektu ustawy, jako podstawowy powód zmiany, wskazuje między innymi niezgodność wymienionego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 określonej na podstawie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r.

Z podanych powodów należy zatem odstąpić od stosowania wadliwego przepisu ustawy o Straży Granicznej, jako sprzecznego z Konstytucją i wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną na podstawie tego przepisu. W tym wypadku zachodzi potrzeba zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią norm konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca Sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej. Ten kierunek argumentacji jest aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata [...].

Zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 – 8 i 12 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Zwrócić należy uwagę, iż powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku. Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby w 2012 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie rok 2010, 2011 i 2012. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu.

Dodać należy, że istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Straży Granicznej nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką. Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 118 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to również tego zarzutu Sąd nie podziela. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509).

W przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: “nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, iż powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/12).

Trzeba podkreślić, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej.

Przede wszystkim nie można wykluczyć, iż racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, iż z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Zatem, powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej.

Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjność. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb.

Także powoływane przez skarżącego prace legislacyjnie nad zmianą ustawy o Policji i innych służb mundurowych, zmierzające do systemowego uproszczenia stosowanych rozwiązań prawnych w poszczególnych pragmatykach służbowych, a przez to unifikacji uprawnień funkcjonariuszy służb mundurowych, nie dają obecnie Sądowi legitymacji do odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów rangi ustawowej.

Reasumując wskazać należy, że chybiony jest zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).