Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Spółki A. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]" II. przyznaje od Spółki A. na rzecz Gminy A. kwotę 580 zł ( słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. Prezydent wystąpił do Spółki A, zwanej dalej "Spółką", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu dokumentacji związanej z posadowieniem w granicach miasta "[...]" sieci napowietrznych: niskiego, średniego i wysokiego napięcia, które stanowią własność Spółki wraz z określeniem szerokości pasów służebności przesyłu tych sieci.

W odpowiedzi na wniosek, Spółka zwróciła się o doprecyzowanie obszaru, na których zlokalizowana jest infrastruktura elektroenergetyczna przez wskazanie obrębów i numerów działek, co Prezydent uczynił w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., załączając do pisma nośnik elektroniczny z wykazem działek, przez które przebiega obiekt liniowy lub powierzchniowy związany z siecią elektroenergetyczną.

Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. Spółka wskazała, że brak wskazania o udostępnienie jakiej dokumentacji dotyczy wniosek, uniemożliwia procedowanie sprawy.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. Prezydent wyjaśnił, że wnioskował o przekazanie aktualnych danych w zakresie przebiegu i parametrów sieci elektroenergetycznych znajdujących się na wskazanych przez niego działkach należących do Gminy wraz z określeniem szerokości pasów służebności przesyłu dla tych sieci.

W odpowiedzi Spółka wskazała (pismo z dnia 31 stycznia 2017 r.), że ze względu na konieczność podjęcia szeregu czynności merytorycznych i technicznych związanych z wytworzeniem żądanej informacji, jej udostępnienie nie może dojść do skutku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji nastąpi w terminie nie późniejszym niż 10 marca 2017 r.

Decyzją z dnia "[...]" Spółka, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w formie dokumentacji związanej z posadowieniem w granicach administracyjnych miasta "[...]" sieci napowietrznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia, które stanowią własność "[...]" wraz z określeniem szerokości pasów służebności przesyłu tych sieci, zmienionego następczo w ten sposób, że dotyczył on aktualnych danych w zakresie przebiegu i parametrów sieci elektroenergetycznych znajdujących się na wskazanych działkach należących do Gminy wraz z określeniem szerokości pasów służebności przesyłu dla tych sieci, odmówiła udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Spółki wnioskowana informacja publiczna jest to informacja przetworzona ponieważ w chwili złożenia wniosku nie istniała. Informacja przetworzona w zakresie opisanym powyżej, powinna zostać przez Spółkę udostępniona, lecz w przypadku, gdy może ona zostać uznana za szczególnie istotną dla interesu publicznego. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie Spółki wskazane informacje nie mają znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Nie można bowiem utożsamiać wydatkowania środków przez spółkę prawa handlowego wykonująca zadania publiczne z organem władzy publicznej.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 28 kwietnia 2017 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 8 maja 2017 r., pełnomocnik Gminy "[...]" podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem Spółki, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Wskazał, że nie żądano od Spółki informacji przetworzonej tylko danych dotyczących urządzeń znajdujących się na gruntach gminnych. Dodał, że Spółka nie zwracała się o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 k.p.a., Spółka utrzymała w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1

ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem prawo do uzyskania informacji publicznej prostej jak i informacji przetworzonej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. O informacji przetworzonej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy

wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (w tym przypadku znacznych). W ocenie Spółki wnioskowana w niniejszej sprawie informacja publiczna jest to informacja przetworzona, ponieważ w chwili złożenia wniosku nie istniała. Informacja przetworzona w zakresie opisanym powyżej powinna zostać przez Spółkę udostępniona, lecz w przypadku, gdy może ona zostać uznana za szczególnie istotną dla interesu publicznego. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej

formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie Spółki żądane informacje nie mają znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do tut. Sądu, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina "[...]" żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji z dnia "[...]". Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na:

1) uznaniu wnioskowanej informacji za informację przetworzoną;

2) nie wezwaniu wnioskodawcy do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego", w sytuacji uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną;

3) uznaniu, że w sprawie nie zachodzi przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego" uzasadniająca udzielenie wnioskodawcy informacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Wskazano, iż istotny w sprawie jest fakt, że strona skarżąca nie wskazała w jakiej formie żąda udzielenia informacji oraz jakiej konkretnie dokumentacji żąda. Trudno zatem dać wiarę Spółce, że będąca w jej posiadaniu infrastruktura energetyczna

położona na terenie "[...]" nie jest w żaden sposób zinwentaryzowana, a "[...]" nie posiada informacji, jakimi urządzeniami dysponuje. Urządzenia, których dotyczy żądana informacja służą Spółce do prowadzenia działalności gospodarczej, więc trudno dać wiarę, że urządzenia te nie są w żaden sposób zewidencjonowane, a wiedzę na temat ich położenia Spółka może posiąść dopiero z przejrzenia dokumentacji archiwalnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe Gmina podniosła, że czynności takie jak odnalezienie odpowiednich dokumentów w archiwum i ich skopiowanie nie mogą prowadzić do uznania, że informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ponadto, od przetworzenia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Dodatkowo wskazano, że w żądaniu udzielenia wnioskowanych informacji nie zachodzi przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego", która by wykazano, gdyby tylko gmina została do tego wezwana.

W odpowiedzi na skargę Spółka, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika przy tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Spółki utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zatem zakresem kontroli Sąd objął również wydaną w granicach tej sprawy decyzję z dnia 6 kwietnia 2017 r.

Należy przy tym podkreślić, że w sprawie jest bezsporne, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił Prezydent "[...]". W ocenie Sądu strona skarżąca – Gmina "[..]" jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa ta służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej, czy też między organami władzy publicznej, a podmiotami, które dysponują majątkiem publicznym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ustęp trzeci art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dostęp taki przyznaje "każdemu".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1463438), stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II SAB/Wa 386/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1246684) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że: "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1235179) wyjaśniając, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego".

Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi przy tym o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo" (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W relacji do powyższego syntetycznie ujmując można rzec, że prawo do informacji publicznej wektorowo ukierunkowane jest od piastunów władzy publicznej (władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne – art. 4 u.d.i.p.) do podmiotów (każdy – art. 2 u.d.i.p) nie cechujących się rzeczonym kwantyfikatorem.

Strona skarżąca - Gmina, będąca organem administracji publicznej, nie była więc uprawniona do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykonywanie ustawowych zadań organów administracji nie może bowiem odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej.

Powyższe ustalenie oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Spółki zostały wydane bez podstawy prawnej. Skoro bowiem Gmina nie była uprawniona do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p., zatem podmiot, do którego zwróciła się z żądaniem nie powinien był wydawać decyzji administracyjnych odmawiających udostępnienia informacji publicznej albowiem brak było podstaw prawnych dla ich wydania. Spółka w tym stanie rzeczy powinna była jedynie poinformować Prezydenta, że zgłoszony wniosek nie może być rozpatrywany w kontekście postanowień u.d.i.p., ponieważ organ władzy publicznej nie może żądać udostępnienia informacji w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Do takiego żądania organu administracji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują bowiem zastosowania.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Spółki z dnia "[...]" wydane zostały bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność obu wskazanych powyżej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ww. p.p.s.a., stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.