Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2013 r. w zakresie żądania udzielenia informacji publicznej w postaci kserokopii umów wymienionych w tym wniosku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J.W. domagał się od Wojewody [...] udzielenia informacji publicznej dotyczącej uczestniczenia przez dyrektora generalnego urzędu i dyrektora biura dyrektora generalnego w różnych formach podnoszenia kwalifikacji finansowych ze środków [...] Urzędu Wojewódzkiego od [...] oraz podania kosztów z tym związanych. W piśmie z dnia [...] rozszerzył swój wniosek o żądanie doręczenia mu kserokopii umów zawartych od [...] między [...] Urzędem Wojewódzkim a Ł.F. i K.K. (pełniącymi wskazane funkcje), w tym umów obejmujących prawa i obowiązki stron w związku z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych.

W piśmie z dnia [...] [...] Urząd Wojewódzki poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego umowy mają charakter prywatnego zobowiązania pracowników wobec pracodawcy i tym samym nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie wniosek uwzględniono.

J.W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody domagając się zobowiązania go do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi wynika, że dotyczy ona wyłącznie żądania udostępnienia wymienionych wyżej umów. Skarżący zarzucił, że umowy te określają również obowiązki podmiotu publicznego, takie jak dofinansowanie formy podnoszenia kwalifikacji zawodowych i udzielanie innych świadczeń, jak urlopy szkoleniowe, czy zwolnienie z pracy na czas podnoszenia tych kwalifikacji. Dotyczą zatem również wydatków publicznych, w związku z czym stanowią informację publiczną. Zapytanie odnosi się przy tym do osób pełniących funkcje publiczne i pozostaje w związku z ich pełnieniem. Nie ma zatem zastosowanie ograniczenie ze względu na prywatność tych osób.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że wykaz szkoleń oraz wyliczenie kosztów jest informacją publiczną, która została udostępniona, natomiast treść samych umów zawartych z pracownikami takiej informacji nie stanowi, ponieważ nie zawiera informacji o sprawach publicznych. Dane zawarte w umowach korzystają z ochrony prywatności. W tym względzie organ powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dodatkowo zarzucił, że organ odniósł się fragmentarycznie do jego wniosku, gdyż wypowiedział się tylko o umowach związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, natomiast nie wskazał, czy zawierane były też innego rodzaju umowy, co samo w sobie przesądza o jego bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5 s. 378).

Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie o dostępie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie.

W niniejszej sprawie jedynym problemem do rozstrzygnięcia było to, czy umowy zawarte przez Wojewodę z podległymi mu pracownikami stanowią informację publiczną. Należy w tym względzie całkowicie przychylić się do stanowiska skarżącego. Przepisy ustawy o dostępie nie zawierają ścisłych definicji, w związku z czym winne być interpretowane z uwzględnieniem szeroko ujętego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zauważyć również wypadnie podkreślane m. in. przez Trybunał Konstytucyjny dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, nawet gdy występuje przenikanie się sfery informacji publicznej i sfery informacji dotyczącej elementów życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok TK z 20.03.2006 r., sygn. akt K 17/05). Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W tym aspekcie nie budzi wątpliwości, że wymienieni we wniosku skarżącego dyrektorzy działają w strukturze administracji rządowej, która w całości nastawiona jest na realizację zadań publicznych. Tym samym relacje między członkami tej struktury w zakresie wykonywania tych zadań zasadniczo należą do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany. Tym bardziej zasada ta obowiązuje w odniesieniu do takich relacji, z którymi wiąże się wydatkowanie środków z majątku publicznego. Już choćby z udostępnionego skarżącemu wykazu szkoleń i kursów wynika, że na te cele organ wydatkował określone (nb. dość pokaźne) sumy, czym uszczuplał posiadane aktywa. Wszelkie dokumenty dotyczące tego wydatkowania stanowią zatem informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie). Okoliczność, że obrazuje te wydatki jeden z udostępnionych dokumentów (wykaz), nie pozbawia cechy informacji publicznej innych dokumentów wytworzonych w tym zakresie, np. umów o których mowa we wniosku skarżącego, a istnienia których organ nie neguje. Niestosowne było powoływanie w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, którego wydźwięk jest raczej zbieżny ze stanowiskiem skarżącego. W swoim piśmie procesowym słusznie skarżący zwraca uwagę na chybione odwoływanie się przez organ do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. Przepis ten wchodzi w grę właśnie wówczas, gdy występuje informacja publiczna, a jedynie prawo do niej podlega ograniczeniu, przy czym następuje to przez wydanie decyzji z art. 16 cyt. ustawy. Takiej decyzji organ nie wydał, ani nie udostępnił żądanych umów, w związku z czym stwierdzenie jego bezczynności jest uzasadnione. Przy dalszym procedowaniu organ oczywiście zwróci uwagę na zdanie drugie art. 5 ust. 2 wyłączające ograniczenie prawa do informacji publicznej. Z oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie sądowej wynika, że poza umowami, związanymi z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych osób wymienionych we wniosku, inne umowy nie były z nimi zawierane. W takim razie zakres przedmiotowy tego wniosku nie wykraczałby poza tę materię.

Ponieważ organ nie uchylał się od udzielania skarżącemu odpowiedzi na jego pisma, a bezczynność wynikała tylko z błędnej interpretacji przepisów, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

sw