Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia WSA (del.) Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/15 w sprawie ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia prasie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala; 2. zasądza od P. G.– redaktora naczelnego dziennika [...] na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi P. G.- redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia prasie informacji publicznej I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" z dnia [...] czerwca 2015 r. o udzielenie informacji, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie na rzecz P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. G. , działając jako redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" z siedzibą w Gdańsku, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie (dalej Zarząd Okręgowy, Zarząd bądź ZO PZŁ) w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Zdaniem skarżącego, ZO PZŁ, pozostając bezczynnym w sprawie tego wniosku, naruszył art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej udip). Skarżący wniósł o nakazanie ZO PZŁ, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), udzielenia żądanych informacji w terminie 14 dni, zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. dziennikarz dziennika "Łowiecki" S. P. zwrócił się do ZO PZŁ na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej pp bądź Prawo prasowe) o udzielenie informacji "poprzez przesłanie kopii protokołu zebrania członków niestowarzyszonych z kołami łowieckimi w bieżącym roku, na którym wybrano delegatów na zjazd okręgowy".

W odpowiedzi Zarząd przesłał wnioskodawcy kopię żądanego protokołu, jednak na dokumencie tym wcześniej zanonimizował ("zamazał") imiona i nazwiska obecnych na zebraniu osób funkcyjnych Polskiego Związku Łowieckiego oraz osób, które zostały wybrane na delegatów, mających reprezentować członków niestowarzyszonych podczas odbywanego na koniec 5-letniej kadencji Okręgowego Zjazdu Delegatów PZŁ. Udostępniając ów dokument w takiej formie organ w piśmie przewodnim datowanym na [...] lipca 2015 r. wskazał, że imiona i nazwiska osób występujących w tym protokole są danymi wrażliwymi, a Zarząd nie ma upoważnień od osób, których dane te dotyczą.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 3a pp udostępnianie informacji publicznych prasie odbywa się w trybie udip. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to obowiązanym do udostępniania informacji publicznych zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Żądane we wniosku z 26 czerwca 2015 r. informacje dotyczą działalności Związku, a zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze udip. Do działalności organu – jak podkreślił autor skargi – należy również organizacja zebrań przed okręgowymi zjazdami delegatów, na których wybierani są delegaci reprezentujący tych członków PZŁ, którzy nie są członkami kół łowieckich, na podstawie § 120 ust. 1 pkt 2 statutu Polskiego Związku Łowieckiego (dalej Statut). W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, imiona i nazwiska członków organów PZŁ będących organizatorami takich zebrań oraz imiona i nazwiska osób, które zgłosiły swoje kandydatury oraz tych wybranych na delegatów reprezentujących członków niestowarzyszonych nie są informacją dotyczącą prywatności tych osób i nie są tajemnicą chronioną ustawowo. Osoby te, podejmując się pracy w organach Polskiego Związku Łowieckiego godzą się, że ich działanie może być obserwowane i oceniane, nie mogą więc wymagać, by ich imiona i nazwiska miały być chronione przed opinią publiczną, bo są taką samą informacją publiczną jak działania, które podejmują na stanowiskach, na których zgodziły się działać.

W ocenie P. G., określając w powyższym kontekście co jest, a co nie jest informacją publiczną chronioną z punktu widzenia prywatności, należy stwierdzić, że ZO PZŁ do dnia sporządzenia skargi nie udzielił pełnej informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] czerwca 2015 r., ani nie wykonał w sprawie żadnej czynności, o których mówią art. 13-17 udip. Brak odpowiedzi organu w terminie 14 dni narusza art. 13 ust. 1 udip i jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, na które redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ wniósł o jej oddalenie.

Zarząd podkreślił, że dnia [...] lipca 2015 r. przesłał skarżącemu zanonimizowaną kopię żądanego protokołu. Biorąc pod uwagę, że PZŁ, jakkolwiek wypełnia zadania publiczne, to jednak nie jest organem administracji publicznej, dokonanie anonimizacji danych osób biorących udział w zebraniu należy – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – uznać za działanie zgodne z prawem. Nie może być mowy o bezczynności ZO PZŁ, skoro organ ten udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w takim zakresie, w jakim mógł to wykonać nie naruszając ustawy o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi P. G. redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" – uczynił bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie polegającą na nieudostępnieniu prasie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem dziennikarza tego dziennika z [...] czerwca 2015 r. Jako podstawę prawną wniosku wnioskodawca powołał art. 11 ust. 1 pp. Przedmiotem jego żądania była kopia protokołu z zebrania członków PZŁ niestowarzyszonych w kołach łowieckich, odbytego w bieżącym roku, na którym to zebraniu wybrano delegatów na Okręgowy Zjazd Delegatów PZŁ.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pp, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W myśl ustępu 3 i 4 art. 4 pp, w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa winna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę, o której mowa wyżej, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

W świetle powyższych regulacji dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 pp od podmiotów wymienionych w tym przepisie, w trybie w nim uregulowanym. Regulacja ta stanowi jedynie swoiste poszerzenie katalogu podmiotów obowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w udip tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz udip ma na względzie zadania, jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (E. Czarny-Drożdzejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, LEX 2013 nr 51998).

Jeżeli prasa domaga się udzielenia informacji od podmiotu objętego obowiązkiem udostępniania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 udip, a wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, wówczas – niezależnie od charakteru wnioskodawcy – właściwym do załatwienia wniosku jest tryb określony przepisami udip (wyrok NSA z 5.4.2013 r., I OSK 89/13, cbosa, dalej wyrok I OSK 89/13). Wynika to z dyspozycji art. 3a pp, który stanowi wprost, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy udip. Zatem osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną, ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba działająca na podstawie przepisów udip.

Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to obowiązanym do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu – zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 3 udip (wyrok I OSK 89/13). Publicznoprawny charakter działalności Związku przesądza o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną, co nie jest przez żadną ze stron kwestionowane (żądana informacja dotyczy bowiem wprost publicznej sfery działalności Związku i została przez niego wytworzona). W konsekwencji bezspornym jest, że wniosek z [...] czerwca 2015 r., niezależnie od powołanej w nim podstawy prawnej, podlegał rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w udip, nie zaś w trybie określonym w art. 4 pp. Z przepisów udip wynika, że załatwienie wniosku, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, winno – co do zasady – nastąpić najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania (art. 13 ust. 1) i polegać na podjęciu czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu żądanej informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem (art. 14 ust. 1), bądź też na wydaniu decyzji (rozstrzygnięcia) o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 udip - z zastrzeżeniem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, kiedy to termin udostępnienia informacji wydłuża się maksymalnie do 2 miesięcy, a postępowanie zakończyć się może także wydaniem decyzji o jego umorzeniu).

ZO PZŁ pismem z [...] lipca 2015 r. (data nadania - [...] lipca 2015 r.) odpowiedział na wniosek dziennika "Łowiecki" z dnia [...] czerwca 2015 r., przesyłając wnioskodawcy kopię żądanego protokołu z zebrania wyborczego członków niestowarzyszonych z kołem łowieckim, odbytego w dniu [...] kwietnia 2015 r. Kwestią sporną pozostaje jednak zakres anonimizacji, jakiej poddany został udostępniony dokument. Skarżący podniesiony wobec ZO PZŁ zarzut bezczynności opiera bowiem w istocie jedynie na tym, że dokonana anonimizacja przedmiotowego dokumentu jest zbyt obszerna, co spowodowało udzielenie informacji niepełnej. Sąd I instancji ze stanowiskiem tym w przeważającej części się zgodził.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 udip).

Ze względu na treść przywołanej regulacji, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, organ każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca nie określił w przepisach udip, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem będzie niewątpliwie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do udip, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej, jako sfera prywatności człowieka, podlega ochronie danych osobowych.

Oznacza to, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ obowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści owych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany, przy czym na marginesie podkreślić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 udip, ani też z przetworzeniem informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip (wyrok WSA w Poznaniu z: 7.3.2013 r., II SA/Po 47/13, Lex 1293515; 6.8.2013 r., II SA/Po 477/13, Lex 1373826)

Rację ma skarżący podnosząc, że dokonanie zbyt obszernej anonimizacji na udostępnianym jako informacja publiczna dokumencie (tj. anonimizacji obejmującej dane osobowe osób wyłączonych spod ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 udip) należy oceniać w kategoriach udostępnienia informacji publicznej niepełnej, a w konsekwencji utożsamiać z bezczynnością adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2.6.2015 r., I OSK 1513/14, cbosa; wyrok WSA w Bydgoszczy z 3.4.2013 r., II SAB/Bd 18/13, Lex 1310652).

W świetle art. 5 ust. 2 udip, przewidziane w tym unormowaniu ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie ww. przepisu należy rozumieć znacznie szerzej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Jak wynika z przekazanego skarżącemu w formie zanonimizowanej protokołu z zebrania z [...] kwietnia 2015 r., którego kopię organ załączył do akt niniejszej sprawy, z dokumentu tego, przed jego udostępnieniem, usunięto (zamazano przy użyciu czarnego flamastra) wszystkie dane osobowe (imiona i nazwiska) osób biorących udział w owym zebraniu. Treść owego protokołu pośrednio wskazuje, że wśród tych danych znalazły się nie tylko imiona i nazwiska członków PZŁ niepełniących w ramach Związku żadnych funkcji (a jedynie biorących udział w zebraniu, co samo przez się nie wiąże się z wykonywaniem funkcji publicznej), ale również imię i nazwisko Prezesa Okręgowej Rady Łowieckiej w Lublinie, imię i nazwisko Łowczego Okręgowego (tj. Przewodniczącego ZO PZŁ), a także imię i nazwisko członka PZŁ niestowarzyszonego w kole łowieckim, który w wyniku odbytego zebrania i przeprowadzonego w jego trakcie głosowania został wybrany na delegata na XIX Okręgowy Zjazd Delegatów w Lublinie. W ocenie Sądu w przypadku tych trzech osób dokonanie anonimizacji ich danych osobowych było niezasadne.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 372 ze zm., dalej pł bądź Prawo łowieckie) przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (R. Stec, Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne, Lex 2012).

Co istotne, w świetle dyspozycji art. 32a ust. 4 pł, powyższe zadania mogą być realizowane przez powołane w Statucie organy okręgowe PZŁ. Do organów tych – stosownie do § 98 ust. 2 Statutu (przyjętego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ w dnia 2 lipca 2005 r.) należą okręgowe zjazdy delegatów, okręgowe rady łowieckie i zarządy okręgowe.

Jedną z podstawowych kompetencji okręgowego zjazdu delegatów jest podejmowanie uchwał, dotyczących realizacji zadań Zrzeszenia na obszarze okręgu (§ 124 pkt 1 Statutu). Każdy delegat na okręgowy zjazd delegatów ma bierne i czynne prawo wyborcze (§ 120 ust. 2 Statutu), a tym samym ma bezpośrednio bądź pośrednio wpływ na sposób realizacji na obszarze własnego okręgu powierzonych PZŁ na mocy art. 34 pł zadań publicznych. Okręgowa rada łowiecka i zarząd okręgowy są organami okręgowymi PZŁ, które w świetle odpowiednio § 127 i § 133 Statutu, w zakresie swej właściwości, realizują określony zakres zadań publicznych związanych z gospodarką łowiecką, powierzonych Związkowi. Prezes okręgowej rady łowieckiej i przewodniczący zarządu okręgowego są odpowiednio przedstawicielami tych organów.

Z powyższego wynika, że Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w Lublinie ("Łowczy okręgowy"), Prezes Okręgowej Rady Łowieckiej w Lublinie i delegat na Okręgowy Zjazd Delegatów PZŁ w Okręgu Lubelskim są osobami, którym Statut PZŁ w związku z przepisami Prawa łowieckiego powierza określony zakres uprawnień, odnoszących się do wykonywanych przez Związek zadań publicznych. Są oni osobami pełniącymi w ramach Związku funkcje publiczne i w tym zakresie nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 udip.

Dlatego ZO PZŁ, udostępniając skarżącemu protokół z zebrania z [...] kwietnia 2015 r. winien pozostawić w jego treści imiona i nazwiska Prezesa Okręgowej Rady Łowieckiej, Łowczego Okręgowego, a także osoby wybranej na delegata na Okręgowy Zjazd Delegatów, a anonimizacji poddać jedynie pozostałe dane osobowe zawarte w tym dokumencie. Tymczasem organ anonimizacji poddał wszystkie imiona i nazwiska występujące w owym protokole, co skutkowało udzieleniem informacji publicznej niepełnej i świadczy o bezczynności ZO PZŁ w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, zobowiązał ZO PZŁ do załatwienia wniosku redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" z [...] czerwca 2015 r. o udzielenie informacji, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, co organ ten uczyni uwzględniając uwagi zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Sąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, stwierdził że bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że bezczynność Zarządu nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami udip, a jedynie wynikała z błędnej interpretacji owych regulacji. Nie można w tym kontekście pominąć okoliczności, że Zarząd, choć w wadliwy (niekompletny) sposób, to jednak odpowiedział na wniosek skarżącego przesyłając mu żądany dokument.

Skargę kasacyjną od wyroku II SAB/Lu 128/15 wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie (dalej skarżący kasacyjnie) reprezentowana przez radcę pr. P. G., zarzucając wyrokowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe przez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa).

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 pp w zw. z art. 6 ust. 1 udip (wskazany jako wzorzec kontroli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), które wymagały łącznego rozpoznania.

Do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 ppsa – tj. zobowiązania Okręgowej Rady do załatwienia wniosku i stwierdzenia, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Zarząd Okręgowy, mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w udip.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez Zarząd Okręgowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: ...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Art. 6 ust. 1 udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 udip zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio udip zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 Prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto - co dla członków PZŁ jest istotne - wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6.11.2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego). Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1514/14, cbosa (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie udip, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 udip za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacje w postaci kopii protokołu z zebrania wyborczego członków niestowarzyszonych z kołem łowieckim, celem wyłonienia delegatów na XIX Okręgowy Zjazd Delegatów PZŁ w Okręgu Lubelskim – objęty wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów udip oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był obowiązany do udostępnienia tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek. Nie ulega wątpliwości, że nazwiska Prezesa Okręgowej Rady Łowieckiej i Łowczego Okręgowego są powszechnie dostępne na stronach internetowych PZŁ w Lublinie. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że delegaci na Zjazd Okręgowy, wybrani na zebraniu wyborczym, nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Wybrany delegat na Zjazd Okręgowy nie pełni funkcji publicznej, związanej z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie nie mógł popaść w stan bezczynności, jak błędnie przyjął Sąd I instancji w punkcie pierwszym skarżonego wyroku. Nieprawidłowo zastosowano art. 149 § 1 ppsa, zobowiązując Zarząd Okręgowy do załatwienia wniosku z 26 czerwca 2015 r. o udzielenie informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro Zarząd Okręgowy nie mógł dopuścić się jej, nie będąc obowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie udip. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w całości jako niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 151 ppsa i oddalił skargę.

Wydane rozstrzygnięcie, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 15 marca 2016 r. czekały na rozpoznanie 96 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Łowiecki", a 174 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.