Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 25/16 oddalającego skargę R. P. na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016r. sygn. akt II SAB/Op 25/16, oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 4 marca 2016 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail Starostwa Nyskiego R. P. złożyła wniosek o przesłanie na jej adres mailowy "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte". Wskazała, że w przypadku posiadania w/w umowy bądź umów wniosek należy zrealizować poprzez przesłanie umów w formie skanów.

W odpowiedzi za pomocą poczty elektronicznej w dniu 15 marca na adres skrzynki wnioskodawczyni przesłany został skan pisma Naczelnika Wydziału Organizacyjno-Prawnego Starostwa Powiatowego w Nysie z 15 marca 2016 r. W piśmie tym podano, że obsługa prawna jest prowadzona w Starostwie przez radców prawnych w ramach stosunku pracy i do tych umów nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Pismem z dnia 19 marca 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2016 r., R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Starostwo Powiatowe w Nysie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy; o przeprowadzenie na rozprawie dowodów zawnioskowanych w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W kwestii wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o obsługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Dołączyła do skargi pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa, uwierzytelniony mail oraz uwierzytelnioną umowę zlecenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał, że udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej, tj. na wskazany adres mailowy, dotrzymując ustawowego terminu, dlatego nie może być mowy o bezczynności organu. Motywując stanowisko o odrzucenie skargi podniósł, że w świetle art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718. – dalej "p.p.s.a.") skarga może być wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków w sprawie będącej przedmiotem skargi - należy przed wniesieniem skargi do Sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty już w dniu 19 marca 2016 r., która wpłynęła do Starostwa w dniu 24 marca 2016 r., bez wyczerpania określonego trybu, tj. nie wezwała Starosty do usunięcia naruszenia prawa. Na koniec organ podał, że za całkowicie bezpodstawne uznać należy żądanie zasądzenia kosztów adwokackich w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, albowiem nakład pracy pełnomocnika, ani żadne inne okoliczności, nie uzasadniają przyznania mu kosztów w takiej wysokości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 25/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o odrzucenie skargi nie jest uprawniony, albowiem skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., dlatego niesłuszne jest stanowisko organu, że skarga powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając zasadność zarzutu bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie Starosta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez powiat z podmiotami prywatnym w celu świadczenia pomocy prawnej stanowi informację publiczną. Przedmiotem zarzutu skargi jest, czy udzielona informacja stanowi odpowiedź na wniosek. Jakkolwiek wniosek o udzielenie informacji nie musi być sformułowany w określony sposób i nie wymaga uzasadnienia, to jednak winien w miarę precyzyjnie wskazywać zakres żądanych informacji oraz określać formę udostępnienia informacji. Sąd I instancji ocenił, że organ udzielił stronie odpowiedzi. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk wiadomości e-mail przesłanej do skarżącej o godz.12.45 w dniu 15 marca 2016 r. Organ wykonał zatem ciążący na nim obowiązek, przesyłając informację w żądanej elektronicznej formie na wskazany we wniosku adres mailowy. Starosta poinformował skarżącą, że obsługa prawna urzędu prowadzona jest nie na podstawie umów cywilnych. Sąd wskazał, że jeśli skarżąca uważała informację za niepełną bądź nieprecyzyjną, to powinna była wystąpić o jej uzupełnienie lub doprecyzowanie, skoro odpowiedź otrzymała przed upływem ustawowego terminu do je udzielenia.

W skardze kasacyjnej R. P., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i "powierzenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania". Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej "u.d.i.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z treścią wniosku. Skarżąca stwierdziła, że jej intencją było uzyskanie informacji o umowach zawartych od dnia 5 października 2002 r. do 31 grudnia 2015 r. Natomiast odpowiedź dotyczy stanu aktualnego i świadczy o niezrozumieniu jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy w pierwszej kolejności, że skarżąca kasacyjnie zwróciła się o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjne. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, objętym przymusem sporządzenia przez kwalifikowanego pełnomocnika, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może jej uzupełniać ani w zakresie zarzutów, ani w zakresie uzasadnienia.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wymaga wykazania braku adekwatności między zastosowanym przepisem, a ustalonymi okolicznościami sprawy. Brak adekwatności może się przy tym przejawiać zarówno poprzez nieuzasadnione okolicznościami sprawy zastosowanie przepisu, jaki i zaniechanie jego zastosowania w stanie odpowiadającym hipotezie pominiętej normy. Zarzut niewłaściwego zastosowania, jakkolwiek wskazany jako podstawa zarzutu kasacyjnego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może być formą naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w tym drugim przypadku winien jednak wykazywać istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). W skardze kasacyjnej nie określono, na której z podstaw kasacyjnych oparto skargę kasacyjną. Ma to wpływ na jej skuteczność, albowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować przyjętych ustaleń faktycznych, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na istotność tego naruszenia dla rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono, że niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polega na przyjęciu, że organ udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Kwestionowane są zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, co nie może mieć miejsca poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bez uprzedniego zakwestionowania ustaleń faktycznych. Brak precyzyjnego wskazania w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, określenia ich charakteru i wpływu na rozstrzygnięcie, jest zatem okolicznością wyłączającą możliwość jej rozpoznania, mając na względzie wiążące Naczelny Sąd Administracyjny ograniczenia w możliwości samodzielnej rekonstrukcji podstaw kasacyjnych i uzupełniania argumentacji skargi.

Trzeba też zauważyć, że przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie odnosi się do kwestii kompletności udzielonej informacji (w zakresie, w jakim ewentualnie informacji nie udzielono, istnieje stan bezczynności polegający na niespełnieniu w terminie obowiązku), lecz do kwestii sposobu i formy udostępnienia informacji. Zgodnie z tym przepisem, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Konsekwencją sytuacji, w której podmiot obowiązany nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku jest podjęcie przez organ czynności, o której mowa w art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Naruszenie normy ustanowionej w art. 14 ust. 1 ustawy nie polega zatem na nieudostępnieniu informacji lub udostępnieniu informacji w sposób niepełny. Uchybienie tej normie może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot obowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09). Żadna z obu wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Kontrowersja nie dotyczyła ani sposobu, ani formy udostępnienia informacji i możliwości technicznych organu w tym zakresie. Natomiast zachowanie podmiotu obowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, że brak precyzji w udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek miałby znamiona bezczynności, gdyby wiązał się rzeczywistą postawą organu polegającą na nieuwzględnieniu części żądania. Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany udziela w terminie i bez zastrzeżeń odpowiedzi, zaś z treści informacji organu wynika jego przekonanie o zrealizowaniu żądania, wnioskodawca ma prawo żądania doprecyzowania informacji. Wszak sama wnioskodawczyni w skardze kasacyjnej stwierdziła, że udzielona jej odpowiedź świadczy o "niezrozumieniu jej wniosku". Jest przy tym oczywiste, że przywołane we wniosku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy umów cywilnych zawieranych przez Starostę z radcami prawnymi. Lektura wniosku nie wyklucza zatem możliwego nieporozumienia, które nie powinno być jednak kwalifikowane jako zaniechanie udzielenia odpowiedzi. Ponieważ odpowiedź została udzielona przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, istniała możliwość szybkiego i prostszego doprowadzenia do uzyskania żądanych informacji poprzez wyjaśnienie jego zakresu, bez potrzeby angażowania w spór sądów administracyjnych. Zgodna z celem regulacji praktyka stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga współdziałania podmiotów uprawnionych i zobowiązanych. Odmienne zachowanie wnioskodawczyni, która bez podjęcia próby wyjaśnienia nieporozumienia wynikającego z niezrozumienia przez organ treści żądania, złożyła niezwłocznie skargę na bezczynność, poddaje w wątpliwość, że intencją wnioskodawczyni jest uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, znanej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, w której skarżąca wniosła znaczą ilość podobnych wniosków, w związku z którymi następnie wystąpiła na drogę sądową ze skargami na bezczynność, domagając się w tych sprawach zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.800 złotych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.