Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] w W. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: "organ") z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej "u.d.i.p.") następującej informacji:

- czy w związku z powiadomieniem przez [...] Ministra Finansów, że Prokuratura skierowała do [...] Sądu Rejonowego dla W. [...] akt oskarżenia przeciwko P. R. z uwagi na podejrzenie przekroczenia uprawnień wynikających z Zarządzenia Nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie odbywania praktyk oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, wszczęto w tej sprawie postępowanie wyjaśniające lub dyscyplinarne?

Minister Finansów w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Ministra jest to informacja ad personam i nie jest zaliczana do sfery spraw publicznych.

Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu administracji

w zakresie nie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] maja 2013 r.

o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania, skarżąca stwierdziła, że Minister Finansów nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, przez co naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nadto nie wydano także decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Dalej w skardze wskazano, iż P. R. wykonywał w Ministerstwie Finansów funkcje publiczne, o czym informowano uprzednio stronę skarżącą we wcześniejszych pismach. Skarżąca powołała się na pismo Ministra znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i załączony wykaz pracowników Departamentu [...] będących funkcjonariuszami publicznymi. Podkreśliła, że sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie, że ochrona prywatności jest wyłączona jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jednocześnie skarżąca zaakcentowała art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wskazując iż przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego niezgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Wywiodła również, że Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Skarżąca podniosła, że zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p.

W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Minister Finansów w terminie ustawowym nie wykonał czynności, które prowadziłyby do pełnego spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniły zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, wobec czego organ nie mógł wydać decyzji o odmowie jej udostępnienia. Podkreślił, iż wnioskowana informacja o charakterze osobistym ad personam – nie zaliczona do sfery spraw publicznych nie jest informacją publiczną. Nadto motywował, że wniosek

o przeniesienie Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] P. R. oraz decyzja o przeniesieniu ww. na inne stanowisko z uwagi na fakt, iż znajduje się w aktach osobowych pracownika dotyczący sfery stosunków pracodawca – pracownik nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.o.i.p. W związku z powyższym Minister uznał, iż nie można się zgodzić z zarzutem, że organ pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a.

Istotą sporu w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną należy zauważyć, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. Po pierwsze w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne,

a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11).

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych

w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie

z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1

i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego.

Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji

o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Zauważyć należy, że już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.

Poza tym, zwrócić również uwagę należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja

o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o funkcjonariuszu publicznym, który pełnił funkcję w określonym czasie, i wykonywał uprawnienia wynikające

z Zarządzenia Nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie odbywania praktyk oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. W tym miejscu stwierdzić należy, że samo sformułowanie: "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach", to nie mniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej

z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Wszystkie te definicje pozwalają, za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Oceny tej nie zmienia powoływanie się przez organ na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. z 2011 r., nr 248, poz. 1481), który ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy o Radzie Ministrów i jest aktem ustrojowym: określa zakres działania ministra, działy administracji rządowej jakimi kieruje oraz wskazuje organy podległe lub nadzorowane przez ministra. Rozporządzenie nie wskazuje, kto pełni funkcję publiczną lub jest funkcjonariuszem publicznym.

Reasumując, wobec powyższych wywodów stwierdzić należy, że żądana przez wnioskodawcę informacja była informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (informacje dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska, a więc niektórych tylko spośród odpowiadających kryteriom określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p.). Obowiązkiem Ministra Finansów było więc udostępnienie informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. Zatem odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. takiej informacji nie zawierała. Również nie została wydana decyzja uzasadniająca odmowę wydania informacji publicznej. Wobec powyższego należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa.

W konkluzji wywieść należy, że organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej

z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tej informacji bądź jej odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.