Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Brzeziny z dnia 30 października 2012 roku nr XXII/156/2012 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Brzeziny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: 1. paragrafu 5 punkt 2 załącznika do Uchwały; 2. paragrafu 6 punkt 2 załącznika do Uchwały; 3. paragrafu 6 punkt 3 załącznika do Uchwały, co do zapisu o treści "nie posiada mieszkania w dacie złożenia wniosku lub"; 4. paragrafu 6 punkt 4 załącznika do Uchwały; 5. paragrafu 8 ustęp 1 punkt 3 załącznika do Uchwały; 6. paragrafu 8 ustęp 1 punkt 4 załącznika do Uchwały co do zapisu o treści "pod warunkiem, że przed umieszczeniem w takiej placówce zamieszkiwały na terenie Gminy Brzeziny przez okres 3 lat; 7. paragrafu 17 ustęp 3 załącznika do Uchwały co do zapisu o treści "jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu nie krócej niż 3 lata przed śmiercią najemcy"; 8. paragrafu 18 punkt 1 załącznika do Uchwały; 9. paragrafu 18 punkt 2 załącznika do Uchwały.

Uchwałą z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/156/2012 Rada Gminy w Brzezinach podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.).

W § 1 określono, że przyjmuje się do realizacji regulamin wynajmowania i przydzielania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Brzeziny wg zasad określonych w załączniku do uchwały.

W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

Gmina Brzeziny w § 3 przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym województwa łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia.

W załączniku do powyższej uchwały określono Regulamin wynajmowania i przydzielania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Brzeziny. W rozdziale I ustalono Zasady ogólne.

Rozdział 2 stanowią Warunki konieczne do spełnienia przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu od Gminy Brzeziny. W ramach tego Rozdziału w § 5 załącznika przyjęto, że umowa najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony może być zawarta z osobą, która spełnia łącznie następujące kryteria:

1) średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy, w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub nie przekracza 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

2) legitymuje się udokumentowanym nieprzerwanym pobytem na terenie Gminy Brzeziny przez okres 5 lat poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu. W przypadku braku dokumentów potwierdzających okres pobytu, w celu jego określenia organ rozpatrujący może przeprowadzić wywiad środowiskowy. Okres pobytu na terenie gminy musi poprzedzać bezpośrednio datę złożenia wniosku.

W § 6 wskazano, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która spełnia łącznie następujące kryteria:

1) średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy, w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 100% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub nie przekracza 75% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

2) legitymuje się udokumentowanym nieprzerwanym pobytem na terenie Gminy Brzeziny przez okres 5 lat poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu. W przypadku braku dokumentów potwierdzających okres pobytu, w celu jego określenia organ rozpatrujący może przeprowadzić wywiad środowiskowy. Okres pobytu na terenie gminy musi poprzedzać bezpośrednio datę złożenia wniosku;

3) nie posiada mieszkania w dacie złożenia wniosku lub zamieszkuje w lokalu w którym przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę lub mieszkającym samotnie w lokalu posiadającym mniej niż 10 m2 lub lokal nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

4) nie zbyła lub nie przekazała w ciągu 10 lat przed datą złożenia wniosku

a) prawa własności lub współwłasności lokalu lub budynku mieszkalnego,

b) własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego;

5) nie posiada na koniec miesiąca kalendarzowego poprzedzającego datę złożenia wniosku zadłużenia wobec podmiotu zajmującego się administrowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy Brzeziny.

W § 7 określono, że średni miesięczny dochód podlega ponownemu sprawdzeniu przed wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu, jeśli od złożenia wniosku o jego przydział minął ponad rok.

Z kolei w § 8 ust. 1 Gmina Brzeziny ustaliła, że pierwszeństwo najmu lokalu socjalnych przysługuje osobom, które:

1) na dzień 30 czerwca 2012 r. były zameldowane na pobyt stały w lokalach stanowiących własność Gminy Brzeziny, znajdujących się w złym stanie technicznym lub nadających się do rozbiórki i faktycznie w nich przebywały;

2) utraciły mieszkanie wskutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru;

3) nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego;

4) opuściły placówki opiekuńczo-wychowawcze w wyniku osiągnięcia pełnoletniości pod warunkiem, że przed umieszczeniem w takiej placówce zamieszkiwały na terenie Gminy Brzeziny przez okres 3 lat.

W ustępie 2 wskazano, że w stosunku do osób wymienionych ust. 1 nie mają zastosowania kryteria wymienione w § 6 ust. 1

W Rozdziale 3 załącznika uregulowano tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych.

Rozdział 5 załącznika do uchwały ustanawia zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W ramach tego rozdziału w § 17 ust. 1 określono, że osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, obowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu i przekazania go wynajmującemu w terminie 30 dni od śmierci najemcy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

Ustęp 2 stanowi, że Wójt Gminy może w szczególnych przypadkach przedłużyć termin do opuszczenia i opróżnienia lokalu, o którym mowa w ust. 1, maksymalnie do 6 miesięcy.

W ustępie 3 ustalono, że Wójt Gminy, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Mieszkaniowej może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu z osobami innymi niż wymienione w ust. 1, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy, jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu nie krócej niż 3 lata przed śmiercią najemcy.

W ustępie 4 postanowiono, że po bezskutecznym upływie terminu określonego w ust. 1 lub terminu określonego w ust. 2 Gmina Brzeziny wytacza postępowanie sądowe o eksmisję.

W § 18 przyjęto, że z osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu go przez dotychczasowego najemcę, Gmina Brzeziny może zawrzeć umowę najmu, jeżeli spełniają łącznie następujące przesłanki:

l) zamieszkiwała wspólnie z najemcą, przez co najmniej ostatnie pięć lat od momentu opuszczenia przez niego lokalu;

2) nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu;

3) spełnia kryteria dochodowe, o których mowa w § 5 lub w § 6;

4) nie zalega w opłatach z tytułu używania lokalu i właściwie korzysta z lokalu;

5) złożyła wniosek o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu;

6) wniosek uzyskał pozytywną opinię Komisji Mieszkaniowej.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzezinach.

Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 6 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez:

1. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 17 ustęp 3 załącznika do Uchwały, iż o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy w przypadku śmierci dotychczasowego najemcy mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące z najemcą przez okres co najmniej 3 ostatnich lat,

2. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 18 punkt 1 załącznika do w/w Uchwały, iż o lokal z zasobu gminy w przypadku opuszczenia go przez dotychczasowego najemcę mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące z najemcą przez okres co najmniej 5 ostatnich lat,

3. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 18 punkt 2 załącznika do w/w Uchwały, iż o lokal z zasobu gminy w przypadku opuszczenia go przez dotychczasowego najemcę mogą ubiegać się wyłącznie osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu,

4. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 6 załącznika do w/w Uchwały, iż o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące na terenie Gminy Brzeziny przez okres co najmniej 5 ostatnich lat, które w chwili ubiegania się o zawarcie umowy najmu nie mają tytułu prawnego do innego lokalu i nie zbyły lub nie przekazały w ciągu 10 lat przed złożeniem wniosku prawa własności lub współwłasności lokalu lub budynku mieszkalnego bądź własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego,

5. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 5 punkt 2 załącznika do w/w Uchwały, iż o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony może ubiegać się jedynie osoba, która legitymuje się udokumentowanym nieprzerwanym pobytem na terenie Gminy Brzeziny przez okres nie krótszy niż 5 lat poprzedzających bezpośrednio datę złożenia wniosku o najem lokalu,

6. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 8 ustęp 1 punkt 3 załącznika do w/w Uchwały, iż pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego,

7. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 8 ustęp 1 punkt 4 załącznika do w/w Uchwały, iż pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje tym spośród osób opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze w wyniku osiągnięcia pełnoletniości, które przed umieszczeniem w placówce zamieszkiwały na terenie Gminy Brzeziny przez co najmniej 3 lata,

8. nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 12 ustęp 2 punkt 1 załącznika do w/w Uchwały, że warunkiem przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie następujących przepisów zawartych w załączniku do niej:

- paragrafu 17 ustęp 3 załącznika do w/w Uchwały, co do zapisu o treści "jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu nie krócej niż 3 lata przed śmiercią najemcy",

- paragrafu 18 punkt 1 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 18 punkt 2 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 6 punkt 2 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 6 punkt 3 załącznika do w/w Uchwały, co do zapisu o treści "nie posiada mieszkania w dacie złożenia wniosku lub",

- paragrafu 6 punkt 4 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 5 punkt 2 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 8 ustęp 1 punkt 3 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 8 ustęp 1 punkt 4 załącznika do w/w Uchwały,

- paragrafu 12 ustęp 2 punkt 1 załącznika do w/w Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przyjął, że pierwsza z podstaw wydania uchwały została przyjęta niefortunnie, albowiem właściwym przepisem zawierającym szczególną delegację dla Rady Gminy do uregulowania kwestii wskazanych w Uchwale jest przepis artykułu 18 ust. 2 pkt. 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, który głosi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten stanowi dalej, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Prokurator wskazał, że załącznik do Uchwały zawiera przyjęty nią do realizacji regulamin wynajmowania i przydzielania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Brzeziny. Zawiera on szereg unormowań niezgodnych z przepisami rangi ustawowej, a poprzez przyjęcie go na mocy paragrafu 1 Uchwały Rady Gminy Brzeziny unormowania te nabrały charakteru przepisów prawa miejscowego.

W ocenie prokuratora przepis paragrafu 8 w punkcie 3 ustępu 1 wspomnianego Regulaminu wykracza poza upoważnienie zawarte wart. 21 ust. 3 pkt 3 Ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do ustalania przez rady gmin pozaustawowych kryteriów pierwszeństwa w uzyskaniu lokali socjalnych w drodze najmu w sposób dowolny. Tymczasem Rada Gminy Brzeziny przyjęła, że w pierwszej kolejności zawierane mają być umowy najmu lokali socjalnych z osobami, które nabyły prawo do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. Tak sformułowane kryterium pierwszeństwa prowadzi w istocie do dyskryminacji pozostałych osób i realnego ograniczenia ich uprawnień do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta Brzeziny. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przepis Regulaminu przyznający w tej sytuacji pierwszeństwo w nabyciu lub realizacji uprawnienia jest sprzeczny z prawem.

Skarżący wskazał, że w przepisie paragrafu 8 w punkcie 4 ustępu 1, Rada Gminy przyznała prawo pierwszeństwa ubiegania się o naje lokalu socjalnego jedynie tym spośród wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych, opuszających je w związku z uzyskaniem pełnoletniości, którzy przed umieszczeniem w takiej placówce zamieszkiwali na terenie Gminy Brzeziny przez okres 3 lat.

Analogiczny warunek ale dla ubiegania się o wynajem lokalu na czas nieoznaczony znalazł się w punkcie 2 paragrafu 5 załącznika do Uchwały. Przepis ten głosi, iż o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony może ubiegać się jedynie osoba, która legitymuje się udokumentowanym nieprzerwanym pobytem na terenie Gminy Brzeziny przez okres nie krótszy niż 5 lat poprzedzających bezpośrednio datę złożenia wniosku o najem lokalu.

Podobnie w paragrafie 6 Regulaminu znalazły się punkty: 2, 3 i 4 kształtujące nieuprawnione wykluczenia w prawie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w stosunku do określonych kategorii mieszkańców gminy. Prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w myśl punktu 2 przysługuje jedynie tym mieszkańcom Gminy Brzeziny, którzy potrafią udokumentować pobyt na jej terenie przez okres 5 lat poprzedzających datę złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu.

Punkt 3 nakłada na te osoby dodatkowo obowiązek nieposiadania mieszkania w dacie złożenia wniosku, co w przypadku, jeśli mieszkanie to spełnia dalsze warunki zawarte w tym przepisie, ale mimo to nie może być zamieszkiwane z innych niż wskazane tam powodów, także stanowi dodatkowy warunek pozaustawowy, niemieszczący się w katalogu kryteriów lokalowych i dochodowych które może określać Gmina w takiej uchwale. W punkcie 4 dodano kolejny niemieszczący się w zakresie delegacji ustawowej warunek dopuszczenia mieszkańca gminy do możliwości skorzystania z prawa ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w postaci zakazu zbycia lub przekazania w okresie 10 lat przed złożeniem wniosku, prawa własności lub współwłasności nieruchomości mieszkalnej albo własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Także ten warunek nie ma oparcia w delegacji ustawowej do regulacji przez Gminę zasad zawierania umów najmu lokali socjalnych.

Również w paragrafie 12 w ustępie 2 znalazł się zapis stanowiący jego punkt 1, w rezultacie którego osoba ubiegająca się o przedłużenie wcześniej zawartej urnowy najmu lokalu socjalnego także nie może posiadać tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego.

W paragrafach zaś 17 i 18 Regulaminu, Rada Gminy w sposób bezprawny wprowadziła jako zasadę wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy lub uzyskania prawa do lokalu opuszczonego przez najemcę spełnienie przez kandydata w pierwszym przypadku warunku zamieszkiwania na terenie gminy przez trzy lata przed śmiercią poprzedniego najemcy, a w drugim łącznie wymogów zamieszkiwania z najemcą przez okres co najmniej 5 lat oraz nie posiadania jednocześnie tytułu prawnego do innego lokalu (przy czym nie ma tu mowy nawet o lokalu mieszkalnym).

W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeziny wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zarzuty są nieusprawiedliwione. Rada Gminy Brzeziny podniosła, że miała uprawnienie do ustalenia zasad pierwszeństwa najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 załącznika do skarżonej uchwały, na podstawie art. 21 ust 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawodawca przyznał bowiem gminom swobodę w określeniu kryteriów najmu lokali. Rada wskazała, że odwołanie się do warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, zamieszkiwania na terenie gminy przez okres co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku i wreszcie braku rozporządzenia prawem do lokalu mieszkalnego uzasadnione jest dążeniem do przyznania pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Brzeziny przez osoby najbardziej potrzebujące, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu nadużyciom, które mogłyby wystąpić ze strony osób ubiegających się o przydział lokalu. Zasadnym jest wprowadzenie w uchwałach rad gmin jako kryterium pierwszeństwa zamieszkiwanie na terenie gminy przez określony czas, a także wskazanie innych zobiektywizowanych kryteriów, w tym takich jakie przyjęte zostały w kwestionowanych postanowieniach uchwały, które uznać należy za mieszczące się w delegacji art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Czym innym jest bowiem wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym pozbawienie prawa. W analizowanych postanowieniach Rada Gminy Brzeziny nie wykluczyła z grona uprawnionych do lokalu mieszkalnego osób, które nie spełniają kryteriów określonych w § 6 i 5 ust. 2 załącznika do uchwały. Przedmiotowa uchwała wprowadziła rozróżnienie, w uzasadniony sposób i według jasno określonych kryteriów, na osoby uprawnione do uzyskania mieszkania z zasobów komunalnych w pierwszej kolejności oraz te które uprawnione są z racji spełnienia podstawowych warunków tj. braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz spełnienia kryterium dochodowego. Uchwała nie pozbawiła prawa lokalu osób, których potrzeby mieszkaniowe zgodnie z ustawą powinny być zaspokojone. Potrzeby tych osób będą zaspokojone ale w dalszej kolejności.

Za nieuzasadniony uznano zarzut wadliwości § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały. Rada Gminy Brzeziny uprawiona była także do określenia pierwszeństwa do najmu lokali socjalnych przez osoby, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sądu lub opuściły placówki opiekuńczo - wychowawcze w wyniku osiągnięcia pełnoletniości, pod warunkiem, że przed umieszczeniem w placówce zamieszkiwały na terenie gminy przez okres 3 lat. Ustalenie tego rodzaju pierwszeństwa uzasadnione jest społecznie, albowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o przysługującym prawie do lokalu socjalnego, przyznanie pierwszeństwa umożliwi szybsze wykonanie wyroku – co niewątpliwie leży w interesie wierzycieli, a nadto przyczyni się do zmniejszenia ryzyka związanego z koniecznością wypłat odszkodowań dla właścicieli lokali z tytułu niedostarczenia lokali socjalnych, które z mocy ustawy ciążą na gminie. Kwestionowane zapisy z § 8 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały, nie warunkują wynajęcia lokalu, a przewidują jedynie kryteria pierwszeństwa. Jak wyżej wyjaśniono nie pozbawia to osób, które nie spełniają tych kryteriów prawa, ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności regulacji zawartej § 12 ust. 2 pkt 1 załącznika uchwały, Rada wskazała, że koniecznym było wskazanie zasad pierwszeństwa przy zawieraniu umów najmu lokali socjalnych dla osób najbardziej potrzebujących. W tym zakresie kryterium pierwszeństwa zamieszkiwanie na terenie gminy przez określony czas, a także wskazanie innych zobiektywizowanych kryteriów, w tym takich jakie przyjęte zostały w kwestionowanych postanowieniach uchwały, uznać należy za mieszczące się w delegacji art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zdaniem Rady nieuzasadniony jest także zarzut wadliwości § 17 ust. 3 załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy określa zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczony przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W ramach określenia tych zasad, które - co należy podkreślić - odnoszą się do konkretnego lokalu pozostawionego przez najemcę, rada uprawniona jest do wprowadzania wymogów, których spełnienie warunkuje nawiązanie stosunku najmu z osobami pozostałymi w lokalu, a zajmującymi ten lokal bez tytułu prawnego. Zatem regulacja ta jest zgodna z regulacją ustawową.

W § 18 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały rozwiązano kwestie związane z najmem lokalu opuszczonego przez najemcę. W ocenie Rady Gminy zapis taki przeciwdziała wykorzystywaniu lokali bez uprawnień oraz porządkuje kwestie zawierania umów najmu lokali tworzących zasób mieszkaniowy Gminy Brzeziny, który koresponduje z przyjętymi zasadami najmu określonymi w § 5 pkt 2 i § 6 załącznika do uchwały.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. Prokurator poparł skargę i oświadczył, że wycofuje zarzut stwierdzenia nieważności paragrafu 12 ustęp 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jak również zarzut błędnej podstawy prawnej wydania uchwały przyznając, iż wskazana w uchwale podstawa prawna wynikająca z art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy Brzeziny z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/156/2012 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego ustawodawca przyznał m.in. prokuratorowi (art. 50 § 1 P.p.s.a). Legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi przez Prokuratora Rejonowego w Brzezinach nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Uwzględniając zatem modyfikację skargi, wynikającą ze stanowiska Prokuratora, zaprezentowanego na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r., który wycofał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały odnośnie § 12 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały jak również zarzut rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stwierdzając, że powołana w uchwale podstawa prawna w postaci art. 18 ust. 2 pkt 15 jest prawidłowa - w skardze zakwestionowano regulacje zawarte w: § 5 pkt 2, § 6 pkt 2, § 6 pkt 3 co do zapisu o treści "nie posiada mieszkania w dacie złożenia wniosku lub", § 6 pkt 4, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 1 pkt 4 co do zapisu o treści "pod warunkiem że przed umieszczeniem w takiej placówce zamieszkiwały na terenie Gminy Brzeziny przez okres 3 lat", § 17 ust. 3 co do zapisu o treści "jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu nie krócej niż 3 lata przed śmiercią najemcy", § 18 pkt 1 § 18 pkt 2 załącznika do Uchwały. Prokurator odniósł całokształt argumentacji skargi wyłącznie do wskazanych wyżej regulacji.

Jako podstawa prawna zaskarżonej Uchwały wskazane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm- dalej ustawa).

Podjęcie przez Radę Gminy w Brzezinach uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z treści w/w przepisu ustawy wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje zatem możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501). Przede wszystkim muszą być one zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej, w tym zwłaszcza przepisami ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały.

Ponadto zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkiwania, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Zatem przy określaniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy nie może wprowadzać zapisów o charakterze wyłączającym pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.

W powyższym kontekście, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu i charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213 wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA). Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania, ewentualnie uzależniać tego od charakteru zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej z powyższego powodu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W tej sytuacji zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 § 8 ust. 1 pkt 4 co do zapisu o treści "pod warunkiem że przed umieszczeniem w takiej placówce zamieszkiwały na terenie Gminy Brzeziny przez okres 3 lat", § 17 ust. 3 co do zapisu o treści "jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu nie krócej niż 3 lata przed śmiercią najemcy" oraz § 18 pkt 1 - załącznika do Uchwały.

Zasadny jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do Uchwały regulujący pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy tej ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Kreowane natomiast przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu Uchwały, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis kształtuje bowiem w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo.(por. wyrok NSA w sprawie I OSK 732/10).

Jako uzasadniony należy ocenić zarzut skargi skierowany wobec § 17 ust. 3 i § 18 pkt 2 załącznika do Uchwały, wprowadzających dodatkowe warunki uzyskania przez inne osoby tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zasadnie Prokurator argumentuje, że doszło w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres nie krótszy niż 3 lata przed śmiercią najemcy oraz co najmniej ostatnich 5 lat do momentu opuszczenia przez niego lokalu i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od minimum 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą przed opuszczeniem przez niego lokalu oraz nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie ma oparcia w przepisach prawa. Spełnienie warunku nieposiadania tytułu prawnego do lokalu jest przesłanką konieczną, ale tylko w przypadku umowy najmu lokalu socjalnego ( art. 23 ust. 2 ustawy). Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Również wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy

Zasadnie Prokurator wnosi również o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 4 załącznika Uchwały. Jak bowiem wynika z art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art.14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zatem stosownie do tego unormowania osoba, która legitymuje się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, nie może wynająć lokalu socjalnego. Jednakże ustawa nie uzależnia wynajęcia lokalu socjalnego, od sytuacji wskazanych w § 6 pkt 4 Uchwały, tj. zbycia lub przekazania w ciągu 10 lat przed datą złożenia wniosku prawa własności lub współwłasności lokalu lub budynku mieszkalnego, własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym, wynikające z § 6 pkt 4 załącznika Uchwały, pozbawienie możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego przez podmioty, które w przeszłości posiadały prawo do lokalu mieszkalnego lub domu i je zbyły lub przekazały, wykracza poza delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy.

Uzasadniony jest również wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 co do zapisu o treści "nie posiada mieszkania w dacie złożenia wniosku lub". Jak podkreślono wyżej stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art.14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Takie stwierdzenie ustawodawcy nie jest oczywiście tożsame z użytym w Uchwały stwierdzeniem "nie posiada mieszkania". Rada nie precyzuje przy tym co rozumienie pod pojęciem "nie posiada mieszkania" a zatem uregulowanie Uchwały w powyższym brzmieniu należy uznać za sprzeczne z art. 23 ust. 2 ustawy. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że skoro ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw do tego aby wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii i wprowadzać regulacje sprzeczne z zapisami ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, biorąc też pod uwagę to, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie wniosku Prokuratora odnośnie wykonalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że wobec nowelizacji art. 152 p.p.s.a. wniosek ten należy uznać za nieaktualny. Również brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

k.ż.