Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 700/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji mechaniczno-biologicznej przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 700/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji mechaniczno-biologicznej przetwarzania odpadów komunalnych, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie toczyło się w sprawie pozwolenia na budowę instalacji mechaniczno-biologicznej przetwarzania odpadów komunalnych. Organ podał przy tym, że w toku postępowania, Starosta postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. dopuścił skarżące stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Jednak, jak wskazał organ, w postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie miał zastosowania art. 31 k.p.a., a przy tym nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 28 ust. 4 u.p.b., gdyż w postępowaniu nie był wymagany udział społeczeństwa przewidziany ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Organ powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 44, art. 61 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ww. ustawy wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie został złożony wniosek z art. 88 ust. 1 ustawy, zaś we wniosku inwestora nie stwierdzono zmian względem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji środowiskowej z dnia 16 września 2013 r. nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach niniejszego postępowania, a w związku z tym postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, co w konsekwencji - w ocenie organu - prowadziło do wniosku, że postanowienie o dopuszczeniu skarżącego nie miało uzasadnionych podstaw. Niemniej jednak organ odwoławczy wskazał, iż nie był on związany ww. postanowieniem, jako że organ odwoławczy samodzielnie bada legitymację procesową wnoszącego odwołanie. Tym samym, skoro w ocenie organu odwoławczego, skarżącemu nie przysługiwał status podmiotu na prawach strony, a więc i prawo do złożenia odwołania, to należało postępowanie odwoławcze umorzyć.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie "[...]", domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 7 i art. 77, art. 15 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący powołał orzecznictwo sądowe na temat przysługiwania odwołania podmiotowi uznanemu za stronę w pierwszej instancji i będącemu adresatem decyzji, które w ocenie skarżącego można odnieść do sytuacji skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący podniósł, że niezależnie od tego, czy został uznany za stronę przez organ, to organ miał obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie jest zaskarżalna, zaś skarżącego pozbawiono uprawnienia do kontroli zasadności odmowy uznania go za stronę na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący podkreślił przy tym, że w jego ocenie sama możność wniesienia skargi nie realizuje postulatu dwuinstancyjności. Dodał również, że zmiana stanowiska w kwestii uprawnień skarżącego, w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, narusza zasadę z art. 8 k.p.a., a skarżący, jako strona formalna, był uprawniony do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się na wstępie do kwestii udziału stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu przywołał stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym stowarzyszenie zwykłe pomimo, iż nie ma organów (art. 43 pkt 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 nie przewiduje stosowania art. 10 i art. 11 tej ustawy do takich stowarzyszeń), to jednak posiada wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ww. ustawy) oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ww. ustawy), a ponadto stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa (art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji dodał przy tym, że stowarzyszenie zwykłe stanowi jednostkę organizacyjną, zaś konsekwencją zdolności sądowej jest posiadanie przez stowarzyszenie ponadto zdolności procesowej, przy czym obie te zdolności mogą się rozdzielać jedynie w przypadkach osób fizycznych. Następnie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym do złożenia skargi nie jest uprawnione stowarzyszenie mające zdolność sądową i procesową, lecz założyciele czy członkowie stowarzyszenia, w następstwie czego pełnomocnictwo procesowe udzielone przez stowarzyszenie powinno być podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia.

W ocenie Sądu I instancji, skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych nadal nie neguje się zdolności sądowej i procesowej stowarzyszenia zwykłego, to oczywiście kwestią jedynie wymagającą rozważenia był sposób stosowania art. 28 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał bowiem, że w przypadku stowarzyszenia, pewna grupa osób fizycznych organizuje się i wyłania swojego "przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie" (art. 40 ust. 2, art. 42, art. 43 ww. ustawy). Zdaniem Sądu I instancji, do nowej wykładni art. 28 § 1 p.p.s.a. nie ma żadnych podstaw, a w szczególności mających wynikać z orzecznictwa Sądu Najwyższego. Niemniej jednak Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od jego oceny, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną w sprawie skargę należało uznać za bezzasadną. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział organizacji społecznych jest co do zasady ustawowo wyłączony (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), a tylko wyjątkowo ustawa dopuszcza udział organizacji ekologicznych (art. 28 ust. 4 prawa budowlanego i art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Sąd I instancji zaznaczył jednak, że uczestniczą one w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których nie można było zaliczyć przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej kontroli wniosku inwestora i oceny, że nie zostały w nim dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że udział społeczeństwa w sprawach pozwolenia na budowę wymagany jest wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej) w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które jednak nie zachodziły w niniejszej sprawie. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji organ przekonująco uzasadnił ocenę, że postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa, a nadto trafnie powołał stanowisko prawne omówione w wyroku o sygn. II OSK 1085/11, akceptowane również przez Sąd I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w szczególności bezzasadne były zarzuty skargi dotyczące braku uprawnienia organu odwoławczego do kontroli legitymacji odwołującego się stowarzyszenia i uwzględnienia, że bezpodstawnie zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji wskazał przy tym, że skoro organ niewadliwie ustalił, że dopuszczenie organizacji ekologicznej nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów i odwołanie złożone zostało przez podmiot, któremu prawa strony nie przysługiwały, to nie mógł następnie przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Sąd I instancji dodał także, że podobnie postępuje organ w odniesieniu do podmiotów bezpodstawnie uznanych za strony w pierwszej instancji. Sąd I instancji nadmienił również, że powołane w skardze orzecznictwo sądowe dotyczące sytuacji podmiotów błędnie uznanych za strony i adresatów decyzji, nie odnosiło się do sytuacji skarżącego, a w związku z tym nie było podstaw do realizowania przez organ zasady z art. 15 k.p.a. oraz stosowania art. 7 i art. 77 k.p.a. w postulowany w skardze sposób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Stowarzyszenie "[...]".

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie ustalenia pozbawiającego skarżącego statusu strony postępowania,

2. art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek odmówienia skarżącej statusu strony w postępowaniu,

3. art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego oraz niedostateczne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to wady sporządzonego uzasadnienia uniemożliwiają zapoznanie się z motywami zajętego stanowiska oraz dokonanie w sprawie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Skarżący kasacyjnie powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych, ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania, a w sytuacji skierowania decyzji do określonej osoby, staje się ona stroną w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., której przysługuje środek odwoławczy, jeżeli nie jest zadowolona z decyzji. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie odwołanie wniósł podmiot, który został dopuszczony do postępowania, któremu w toku postępowania przyznano wszystkie uprawnienia strony, a także podmiot, który stał się adresatem decyzji Starosty, co zdaniem skarżącego kasacyjnie pozwalało przyjąć, że odmówienie mu w niniejszym postępowaniu statusu strony, z uwagi na okoliczności faktyczne i konieczność przyznania skarżącemu statusu strony w znaczeniu procesowym (formalnym) było nieuzasadnione.

Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie pozbawienie go w postępowaniu statusu strony, mimo szeregu przesłanek świadczących przeciwko temu, w tym chociażby wykonywania wszystkich praw strony w dotychczasowym postępowaniu oraz skierowania decyzji Starosty bezpośrednio do skarżącego było nieuzasadnione. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, m.in. wadliwie skonstruowane zostało uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie pozwala na wskazanie dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił części wyrażonych przez skarżącego zarzutów, a tym samym uniemożliwia instancyjną kontrolę zapadłego w sprawie orzeczenia. Jednocześnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez odebranie skarżącemu możliwości zaskarżenia decyzji o przyznaniu skarżącemu statusu strony i następnie pozbawienie skarżącego tego statusu przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie nie są powiązane z kwalifikacją naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednio prawa proceduralnego, czy też materialnego. Z tego powodu podstawa skargi kasacyjnej została sformułowana wadliwie. Sąd dokona oceny tych zarzutów ustosunkowując się do ich treści, pomimo wskazanej wady, w takim stopniu w jakim pozwalają na skontrolowanie wyroku Sądu I instancji. Sąd II instancji nie chciał sformułować w tym miejscu generalnej tezy, że tak sformułowane zarzuty w ogóle nie poddają się kontroli.

Nie jest uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez przyjęcie ustalenia pozbawiającego skarżącego statusu strony postępowania. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że skarżący nie wykazał na czym w tym wypadku polega wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Nie wskazał też przepisów materialnoprawnych wadliwie zastosowanych lub wyłożonych. Sąd II instancji wyjaśnia, że artykuł 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi normę kompetencyjną, z której organ odwoławczy skorzystał rozpatrując wniosek skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia. Decyzja ta została wydana w toku postępowania administracyjnego a więc z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Z kolei wynik rozstrzygnięcia organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, eliminujący w sprawie zarazem status prawny stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony podlega w tym przypadku kontroli sądowej. W przyjętym rozwiązaniu proceduralnym nie można doszukiwać się naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sprawa dot. udziału w postępowaniu na prawach strony skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia przeszła przez dwie instancje. Przy czym organ I instancji w drodze postanowienia dopuścił do udziału na prawach strony stowarzyszenie, a w drugiej instancji, zasadnie i zgodnie z prawem, w przekonaniu Sądu II instancji, okazało się - wskutek wniesienia przez nie odwołania - że skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie ma przymiotu strony, bo nie może go mieć w świetle obiektywnego bezwzględnie obowiązującego porządku prawnego wbrew wymogom norm tego prawa. W konsekwencji, organ odwoławczy umorzył w odniesieniu do stowarzyszenia postępowanie odwoławcze. Tok instancji, co trzeba podkreślić, w sprawie udziału stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, występuje zatem w pewien sposób względnie nietypowy, jednak istnieje i został zachowany. Postanowienie o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowaniu "osadziło" stowarzyszenie w postępowaniu głównym w charakterze podmiotu biorącego udział na prawach strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skorzystanie z odwołania przez stowarzyszenie wykazało skutecznie przed organem odwoławczym, że stowarzyszenie nie może uczestniczyć z przyczyn materialnoprawnych w postępowaniu na prawach strony. Zatem, zgodnie z prawem organ ten umorzył postępowanie odwoławcze. Od tego rozstrzygnięcia stowarzyszeniu przysługuje prawo do Sądu, z którego stowarzyszenie skorzystało. Wymogi państwa prawnego w przedmiocie standardów postępowania zostały zachowane. Prawidłowość postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału na prawach strony została zweryfikowana w ramach postępowania odwoławczego. Wadliwe dopuszczenie stowarzyszenia do udziału na prawach strony nie może przydać mylnie tego atrybutu w sposób nieodwracalny. W kompetencjach organu odwoławczego, który przystępuje po raz drugi do zbadania sprawy w ramach toku instancji mieści się także kwestia, czy odwołanie pochodzi od strony a zatem także, czy od podmiotu zgodnie z prawem działającego na prawach strony. Stanowi o tym wprost jego kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku uprawnienia organu odwoławczego do kontroli legitymacji odwołującego się stowarzyszenia i uwzględnienia, że bezpodstawnie zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu. Skoro organ niewadliwie ustalił na podstawie poniżej wskazanych przepisów prawnych, że dopuszczenie organizacji ekologicznej nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów i odwołanie złożone zostało przez podmiot, któremu prawa strony nie przysługiwały, to nie mógł następnie przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Analogicznie postępuje organ w odniesieniu do podmiotów bezpodstawnie uznanych za strony w pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, że Sąd I instancji przez wyrok oddalający skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego naruszył art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek odmówienia skarżącej statusu strony w postępowaniu.

W sprawie też nie nastąpiło naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. ) przez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, a także przez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego oraz niedostateczne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to wady sporządzonego uzasadnienia uniemożliwiają zapoznanie się z motywami zajętego stanowiska oraz dokonanie w sprawie kontroli instancyjnej. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu II instancji, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, niezależnie od krytycznej oceny linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przedmiocie kryteriów oceny zdolności sądowej stowarzyszeń zwykłych "in genere", co jest wyrazem jego postawy "pro-stowarzyszeniowej", w sposób jasny dokonuje oceny prawnej kwestionowanej decyzji i zgodnie z prawem argumentuje w pierwszej kolejności, że organ dokonał prawidłowej kontroli wniosku inwestora i oceny, że nie zostały w nim dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej, zgodnie z prawem Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku podkreśla, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział organizacji społecznych jest co do zasady ustawowo wyłączony (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), a tylko wyjątkowo ustawa dopuszcza udział organizacji ekologicznych (art. 28 ust. 4 prawa budowlanego i art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył jednak, że uczestniczą one w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których nie można zaliczyć przedmiotowego postępowania. Trzeba bowiem wskazać, że udział społeczeństwa w sprawach pozwolenia na budowę wymagany jest wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej) w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które jednak nie zachodziły w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.