Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji i zawarcie porozumienia w sprawie realizacji inwestycji drogowej oddala skargę.

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w W. na podstawie art. 8 ust. 2a, art. 10 oraz art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) wyraziła zgodę na przystąpienie do realizacji i zawarcie porozumienia z Powiatem [...] w zakresie współrealizacji inwestycji pn. "Budowa chodnika przy ul. [...] w W. w ciągu drogi powiatowej Nr [...] w W." oraz "Budowa chodnika przy ul. [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] w W." Wskazując również w treści uchwały, że szczegółowe warunki współpracy i zasad ponoszenia kosztów określone zostaną w porozumieniu zawartym pomiędzy Powiatem [...] a Gminą W. oraz upoważniając Burmistrza W. do zawarcia porozumienia w zakresie opisanych wyżej inwestycji. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Skarżący przedmiotową uchwałę Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U, z 2013, poz. 260 z póżn. zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołał art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym " Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a", jednocześnie art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż "gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego". Zdaniem organu nadzoru powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż zagadnienie zarządzania drogami publicznymi szczegółowo reguluje ustawa o drogach publicznych. Art. 19 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż: "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi." Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2, określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi. Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem drogi zaliczone do dróg krajowych są zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast odpowiedzialność za pozostałe kategorie dróg publicznych ciąży odpowiednio na organach wykonawczych gminy, powiatu lub województwa. Jednakże wyliczenie zadań zarządcy dróg publicznych, o którym mowa wart. 19 ust. 1, nie jest wyczerpujące. Zakres zadań zarządcy należy ustalać na podstawie bardziej szczegółowych norm kompetencyjnych zawartych w art. 20 oraz art. 20a cytowanej ustawy.

Wojewoda podkreślił również, że przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość przekazywania obowiązku zarządzania drogą między zarządcami dróg publicznych (art. 19 ust. 4 ustawy). Przekazanie następuje w drodze porozumienia administracyjnego. Głównym motywem podmiotów zawierających porozumienie jest przeniesienie oznaczonych zadań publicznych na tego uczestnika porozumienia, który wyraził na to zgodę. Ta forma działania administracji publicznej jest zbliżona do umów cywilnoprawnych, przy czym skutek porozumienia administracyjnego dotyczy przede wszystkim stery prawa publicznego. Obligatoryjne postanowienia tego porozumienia nie zostały co do zasady określone przez ustawodawcę, poza jednym wyjątkiem, tj. postanowieniami dotyczącymi wzajemnych rozliczeń finansowych. Niemniej jednak biorąc pod uwagę istotę i cel porozumienia o przekazaniu zarządzania drogami publicznymi, porozumienie to powinno określać w szczególności: strony porozumienia, czas jego obowiązywania, jeżeli porozumienie zawarto na czas określony, wykaz dróg publicznych, wobec których następuje przekazanie zarządzania, wysokość środków na realizację zadań związanych z zarządzaniem drogami na dany rok, postanowienia dotyczące nadzoru nad przekazanym zarządzaniem drogami, postanowienia dotyczące formy zmiany lub wypowiedzenia porozumienia. Dopuszczalne jest również przekazanie zadania w części, wówczas w treści porozumienia szczegółowo winny zostać określone sprawy, w których właściwy będzie nowy zarządca drogi.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada lex specialis derogat legi generali tj. ustawa szczególna (w niniejszym przypadku ustawa o drogach publicznych) deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym zarządzania drogami publicznymi i zawierania porozumień. W tej sytuacji należy uznać, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w zakresie budowy części drogi (chodnika), z uwagi na fakt, iż powyższa kwestia należy do kompetencji zarządcy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej Wojewoda podniósł również, iż przedmiotową uchwałą Rada Miejska w W. wyraziła zgodę na przystąpienie do realizacji z Powiatem [...] wspólnego zadania inwestycyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 2a w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, gmina na mocy porozumienia może jedynie przejąć zadania do realizacji. Oznacza to zdaniem organu nadzoru, że w drodze porozumienia określone zadanie zostaje przekazane do realizacji w całości, a nie współrealizacja danego przedsięwzięcia.

Wojewoda zauważył również, że art. 10 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Oznacza to, że istnieje podstawa prawna do współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, czyli do wspólnego wykonywania danego zadania publicznego. Normę kompetencyjna, przewidującą właściwość rady do wypowiadania się w tej kwestii zawiera art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminny, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. W związku z tym, organ nadzoru zaznacza, że w przypadku, gdyby rada gminy chciała wyrazić zgodę na wspólne wykonywanie danego zadania, uchwała powinna wyrażać zgodę na współdziałanie gminy z powiatem oraz określać na ten cel odpowiedni majątek.

W ocenie Wojewody gdyby przyjąć, że przedmiotowa uchwała dotyczy współdziałania między jednostkami różnych stopni samorządu terytorialnego, to dla poprawności uchwały konieczne by było, wskazanie w tej uchwale środków finansowych na realizację tego celu. Tymczasem w skarżonej uchwale nie został wskazany majątek, przez co należałoby uznać, że uchwała nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych dla uchwały w sprawie współdziałania. Przedmiotowa uchwała wyraża zgodę na zawarcie porozumienia między gminą W. a Powiatem [...]. Niewątpliwie, porozumienie między jednostkami samorządu terytorialnego jest szczególną formą współpracy między tymi jednostkami, które umożliwia jedynie przejęcie realizacji danego zadania publicznego zgodnie z art. 8 ust. 2a. Forma współpracy, jaką jest porozumienie, nie przewiduje jednak wspólnego wykonywania zadania publicznego.

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. W związku z powyższym działanie Rady Miejskiej w W. było nieuprawnione, również ze względu na przyjęcie do współrealizacji zadania inwestycyjnego, ze względu na brak podstawy do zawierania porozumień z powiatami, w ramach których dane zadanie będzie wykonywane wspólnie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Rada Miejska w Woźnikach podejmując skarżoną uchwałą uznała, iż wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia z Powiatem [...] oznacza wyrażenie akceptacji co do przejęcia zadania inwestycyjnego, jakim była "Budowa chodnika przy ul. [...] w W. w ciągu drogi powiatowej nr [...] w W." oraz "Budowa chodnika przy ul. [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] w W.". W ocenie Rady Miejskiej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przejęcie tegoż zadania powiatu może odbywać się wyłącznie w całości. Ponadto w treści §2 przedmiotowej uchwały Rada Miejska przewidziała konieczność wydzielenia na powyższy cel majątku, skoro określiła, że w porozumieniu tym będą określone warunki współpracy i zasady ponoszenia kosztów. Intencją Rady była chęć wykonania przedmiotowej inwestycji, jednakże realizacja w formie zawarcia porozumienia miałaby doprecyzować jej szczegóły. Pełnomocnik organu wskazał również, że porozumienie może zawierać zapisy odnośnie wysokości przekazywanych kwot i sposobów ich rozliczenia, a do tego kompetencje ma organ wykonawczy gminy. Ponadto było to dobrowolne przejęcie przez Gminę W. określonych zadań publicznych, a w ślad za tym praw i obowiązków drugiej strony porozumienia. Samo porozumienie zawierało wszystkie niezbędne elementy - określało strony porozumienia, czas jego obowiązywania, opis, jakiej inwestycji dotyczy oraz wysokość środków na realizację zadań oraz formy i tryb zmiany porozumienia.

W toku postępowania sądowego pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili jak w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę. Jednocześnie pełnomocnik Rady Miejskiej w W. przyznał, że sformułowania uchwały nie są dostatecznie precyzyjne, ale gminie towarzyszył zamiar przyjęcia zadania od powiatu, o czym świadczy treść zawartego w dniu [...] r.porozumienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór co do legalności uchwały Rady Miejskiej w W. koncentruje się na dwóch kwestiach: dopuszczalności podjęcia tej uchwały w świetle regulacji art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz możliwości współrealizacji wskazanego w uchwale przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu legalności podjętej uchwały, opartego na literalnej wykładni art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych Wojewoda, odwołując się do treści tego przepisu uznał, że stanowi on lex specialis względem przepisów normujących porozumienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego unormowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru treść art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji do wyrażania zgody na zawarcie porozumienia, którego stronami będą zarządcy dróg.

Stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] w tej kwestii, w ocenie Sądu, nie jest trafne. Przepisy ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w jakim odnoszą się do uprawnień i obowiązków zarządców dróg, nie mogą podlegać interpretacji w oderwaniu od innych regulacji zawartych zarówno w tej ustawie jak i w innych aktach normatywnych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do zadań własnych gminy należą sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Jest to więc norma o charakterze generalnym, przypisująca jednostce samorządu terytorialnego stopnia podstawowego określone zadania związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ze wspomnianym nałożonym na gminę obowiązkiem skorelowana jest regulacja art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że tylko dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje pełnią uprawnień właścicielskich względem określonej kategorii dróg. Oprócz tego ustawa o drogach publicznych wprowadziła kategorię zarządcy drogi – a więc podmiotu, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Na szczeblu gminy zarządcą drogi jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Należy jednak zauważyć, że wyraźnie zarysowujący się podział obowiązków pomiędzy poszczególnych zarządców dróg ustawodawca złagodził wprowadzając w art.19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, prawo do przekazania w drodze porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe, zarządzania drogami publicznymi. Powołana regulacja koreluje z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego przejęcie zadań przez gminę powinno nastąpić w drodze porozumienia ( ust.2a), zaś gmina powinna otrzymać od powiatu środki w wysokości niezbędnej do wykonania przekazanego zadania (ust.3). Nadto patrząc na regulację zawartą w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i przewidzianą w niej możliwość zawierania porozumień przez zarządców dróg przez pryzmat przepisów art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd stoi na stanowisku, że przywołany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, a więc przyznaje zarządcy drogi uprawnienie do zawierania porozumienia z innym zarządcą drogi. Nie oznacza to wszakże, iż dysponuje on swobodą w tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje się innych przepisów normujących kwestie porozumień (tj. art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.). Podkreślić trzeba, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela sprawuje zarząd drogą. Wobec tego porozumienie pomiędzy zarządcami dróg nie może być traktowane jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych z zarządzeniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku drogami. Tym samym zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że zarządca drogi gminnej jest jednocześnie organem wykonawczym gminy, który ją reprezentuje m.in. w przypadku zawierania porozumienia z inną jednostką samorządu terytorialnego. W istocie więc tego rodzaju porozumienie zawierają między sobą jednostki samorządu terytorialnego (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy treść porozumień zawartych pomiędzy Gminą W. a Powiatem [...]), w imieniu których działają ich organy wykonawcze będące jednocześnie zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że delegowanie na inny podmiot zadań, do realizacji których gmina jest zobowiązana ustawowo, bądź też przejęcie takich zadań od innej jednostki samorządu terytorialnego, nie może być zaliczone do działań z zakresu zwykłego zarządu, które nie wymagają akceptacji organu uchwałodawczego. Wobec tego zarówno wykładnia logiczna tych przepisów jak i ich systemowa relacja wskazują na to, że sama możliwość przekazania zarządzania drogami publicznymi pomiędzy ich zarządcami nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że taki zarządca, będący zarazem nie tylko organem gminy lecz, w tym przypadku, wykonujący uprawnienia właściciela, może bez zgody rady gminy przekazywać zarządzanie drogami komuś innemu bądź też przyjmować od innego zarządcy dodatkowe zadania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zawarcia porozumienia w celu wspólnego wykonania zadań wskazanych w zaskarżonej uchwale, stwierdzić należy, że zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezależnie od innych podmiotów ( art. 6 u.s.g.), może również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu ( art. 8 ust.2a u.s.g.), przy czym zadania te gmina może wykonywać również w drodze współdziałania z powiatem ( art.10 ust.1 u.s.g.). Przede wszystkim należy pokreślić, że ze względu na charakter zadań, jakie zostały nałożone na gminę współdziałanie może dotyczyć tylko zadań publicznych. Nie budzi wątpliwości Sądu , że budowa chodnika do takich zadań należy. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera więc uprawnienie do podjęcia współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Gmina skorzysta zatem z niego w przypadku, gdy z jakichś przyczyn (np. ekonomicznych, technicznych czy celowościowych) uzna to za optymalne rozwiązanie. Organem właściwym do wyrażenia woli przejęcia zadań należących do właściwości powiatu jest, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Na mocy wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach przejęcia zadań o których mowa w art. 8 ust.2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta nie precyzuje zatem, jaki organ będzie właściwy do podjęcia decyzji o współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego innymi niż gmina. Wydaje się jednak, że i w takim przypadku właściwym organem będzie również rada gminy ( Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarza ABC 2010r. Dolnicki B. (red.), Augustyniak M., Cybulska R., Glumińska-Pawlic J., Jagoda J., Jochymczyk A., Marzysz Cz., Matan A., Moll T., Wierzbicka A.).

W tym miejscu wskazać należy, że błędnie organ nadzoru przyjął, że normę kompetencyjną przewidującą właściwość rady w tym zakresie zawiera art.18 ust.2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika , że znajduje on zastosowanie przy podejmowaniu uchwał w sprawach współdziałania między gminami, natomiast nie ma mowy o współdziałaniu między gminą a powiatem. Dlatego też należałoby przyjąć, że podstawą dla podjęcia w tym zakresie uchwały przez radę gminy jest wyłącznie art.18 ust.2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób zgodzić się również z taką wykładnią tego przepisu, która ograniczałaby się jedynie do możliwości przejęcia określonych zadań należących do właściwości powiatu tylko w całości. Taka wykładnia art. 18 ust.2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, który dopuszcza współdziałanie pomiędzy gminą a powiatem przy realizacji zadań publicznych. Istota współdziałania polega na wspólnym działaniu przy realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach ustalonego pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego podziału zadań. Ponadto "przyjęcia zadań" jest niewątpliwie pojęciem szerszym obejmującym całe zadanie, co jednak nie wyklucza możliwości przyjęcia części zadań w ramach współdziałania, albowiem jeżeli ustawodawca w powołanym przepisie dopuścił możliwość przejęcia całego zadania, to tym bardziej możliwe jest w ocenie Sądu przejęcie części tego zadania. Tym samym nie ma przeszkód aby gmina jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, uczestniczyła w budowie chodników, czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, w ramach współdziałania z powiatem. Również przepisy ustawy o finansach publicznych nie sprzeciwiają się współdziałaniu jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.