Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S., B. S., G. C. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Op 467/19 w sprawie ze skargi G. S., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 lutego 2020 r., II SA/Op 467/19, oddalił skargę G. S., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 15 czerwca 2018 r. G. S. i B. S. oraz G. i B. C. (dalej jako: "skarżący") zwrócili się do Starosty O. o zwrot nieruchomości nr [...], o powierzchni 0,0616 ha, położonej w O., obręb G., zapisanej obecnie w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Miasto O. decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2006 r., nr [...], z przeznaczeniem na drogę publiczną, jednakże nie zostały rozpoczęte prace mające na celu jej utworzenie.

Decyzja ta została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżących i zatwierdzała podział działki nr [...] na działki: [...], [...] i [...], z których działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną.

W wyniku rozpoznania wniosku zostały wydane decyzje umarzające postępowanie: Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2018 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Opolskiego z [...] października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 marca 2019 r., II SA/Op 536/18, stwierdził nieważność obu tych decyzji przyjmując, że Prezydent Miasta O. podlegał z mocy ustawy wyłączeniu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda Opolski (dalej jako: Wojewoda) wyłączył Prezydenta Miasta O., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, od udziału w postępowaniu i wyznaczył Starostę B. (dalej jako: "Starosta"), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do rozpoznania wniosku.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Gminy O. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...] listopada 2006 r. zatwierdziła projekt podziału nieruchomości na wniosek właścicieli, w jego wyniku doszło też do wydzielenia działki pod drogę publiczną, która z dniem ostateczności decyzji przeszła na własność Miasta O. Podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."). Grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Wojewoda podkreślił, że przeznaczenie w planie miejscowym konkretnej nieruchomości na cele drogi publicznej znacznie ogranicza właścicielowi nieruchomości możliwość jej zagospodarowania, dlatego ustawodawca dał możliwość przejęcia ich na wniosek właściciela, w drodze podziału nieruchomości, za odszkodowaniem. Takie rozwiązanie chroni właściciela nieruchomości np. przed koniecznością ponoszenia ciężarów podatkowych w sytuacji, gdy inwestycja przez wiele lat nie będzie realizowana, a postanowienia planu ograniczają jej zagospodarowanie. Przeprowadzenie postępowania podziałowego jest możliwe tylko na wniosek właściciela. Natomiast zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n. Na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela – przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Wydanie decyzji z art. 98 ust. 1 u.g.n. jest możliwe jedynie na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Zastosowanie art. 98 u.g.n. wywołuje skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni (z mocy prawa). Kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda podkreślił, że decyzja podziałowa z [...] listopada 2006 r. jest ostateczna, nie została ani uchylona, ani zmieniona, co oznacza, że obowiązuje i wywołuje określone w niej skutki prawne i na obecnym etapie nie ma podstaw do jej weryfikacji czy badania okoliczności złożenia wniosku o podział.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wnieśli o stwierdzenie, że decyzja z [...] listopada 2006 r. jest decyzją wywłaszczeniową i w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania w celu orzeczenia zwrotu skarżącym przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W razie bezprzedmiotowości postępowania wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują możliwości zwrotu takich nieruchomości. Stanowisko to jest przy tym zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że z regulacji zawartej w u.g.n. wynika, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tej podstawie prawnej nie jest możliwy zwrot nieruchomości, które nie podlegały wywłaszczeniu. Przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Instytucję wywłaszczenia należy zatem rozumieć jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (zob. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446). Art. 98 u.g.n. wskazuje z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest zatem wyłącznie możliwa na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Dlatego też, uznać należy, że decyzja ta nie charakteryzuje się władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Zawarte w decyzji ewentualne stwierdzenia dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę na rzecz podmiotu publicznego nie mieści się w granicach władczego rozstrzygnięcia. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może, tak jak w omawianym przypadku, nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, jako wszelkiego pozbawienia własności bez względu na formę, nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności. Stąd stanowisko skarżących, że odjęcie prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 u.g.n. oznacza w istocie wywłaszczenie, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na akceptację.

Sąd I instancji wskazał również, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zostało wskazane w art. 216 u.g.n., który to przepis określa przypadki, w których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie innych aktów prawnych, i w których istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej. Nie sposób mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, gdy u.g.n. przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, polegającej na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.

Sąd I instancji stwierdził tym samym, że nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 u.g.n. Natomiast szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie" nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności.

W ocenie Sądu I instancji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, że nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności.

Sąd I instancji podkreślił, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia, w przeciwieństwie do instytucji przeniesienia własności w drodze podziału nieruchomości, jest niezbędność jego dokonania. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji posługuje się bowiem określeniem "jedynie wówczas", co niewątpliwie kryje w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Skoro przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki tylko, gdy "jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym", to przesłankę tę można odnieść również do kwalifikowanej formy ograniczenia prawa własności, jaką jest wywłaszczenie.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd I instancji uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., z uwagi na fakt, że regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony i wyjaśniony w sposób prawidłowy, wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast sąd administracyjny nie dysponuje narzędziami prawnymi, które umożliwiłyby przesłuchanie skarżących, jak i świadków. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują bowiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., do dowodu z dokumentu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I Instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię przyjmującą na str. 14 i 16 uzasadnienia wyroku, że szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela, a także że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 u.g.n.;

2. art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię stwierdzającą na str. 12 i 13 uzasadnienia wyroku, że przejęcie prawa własności nieruchomości na podstawie art. 98 nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n.;

3. art. 112 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię, że pojęcie wywłaszczenia określone w tym przepisie stanowi wyłączną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

4. art. 136 i 137 u.g.n. przez błędną wykładnię stwierdzającą na str. 12 i 13 uzasadnienia wyroku, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem nieruchomości na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. pomimo, że występują przesłanki określone w art. 136 ust. 3 i w art. 137 oraz naruszenie art. 216 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu (str. 13 uzasadnienia wyroku), że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n.;

II. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez zastosowanie i błędną jego wykładnię przyjmującą na str. 17 i 18 uzasadnienia wyroku, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest możliwości prawnych zwrotu nieruchomości, co uzasadnia umorzenie postępowania jako niedopuszczalnego, co ma bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania, a następnie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w myśl ustawy zasadniczej pozbawienie prawa własności może nastąpić jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja w pojęciu wywłaszczenia bez względu na formę wymaga spełnienia tych dwóch przesłanek. W przypadku, gdy którakolwiek z przesłanek odpadnie, powraca zasada ochrony własności przejawiająca się w możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Powyższa zasada konstytucyjna nie powinna pozostać bez wpływu na dokonywanie wykładni prawa w zakresie poszczególnych przepisów ustaw zwykłych. Skoro w niniejszej sprawie żadna z przesłanek konstytucyjnych nie została spełniona, gdyż przez ponad 11 lat przejęta nieruchomość nie została ani wykorzystana jako droga, ani też nie zostało wypłacone słuszne odszkodowanie, to już samo w sobie stanowi podstawę do wykorzystania instytucji zwrotu przewidzianej w ustawie o gospodarce gruntami. Błąd wykładni polega na tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że hipotetycznie dobrowolny wniosek właściciela nieruchomości o podział nieruchomości może być podyktowany oczekiwaniem właściciela, że przejęta nieruchomość obojętne czy z mocy prawa, czy na podstawie decyzji, czy też na podstawie rokowań i ugody, zostanie wykorzystana na ten właśnie cel. W każdym przypadku niedotrzymanie celu przejęcia powinno skutkować zwrotem nieruchomości byłemu właścicielowi, jeżeli wystąpi on z takim wnioskiem. Przyjęcie każdej innej wykładni naruszy zasady konstytucyjne i będzie sprzeczne z ustawą zasadniczą, i tak jest w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazali również, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie bez przyczyny umieszczony został w dziale III u.g.n. zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Formy wywłaszczenia rozumiane jako pozbawienie praw do nieruchomości mogą być różne. W niniejszej sprawie została zastosowana forma szczególna wywłaszczenia w drodze przejęcia nieruchomości z mocy prawa przewidziana w art. 98 ust. 1 u.g.n. Porównując treść art. 112 ust. 2 i 3 z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. stwierdzić należy, że przesłanki są wręcz identyczne, mianowicie: pozbawienie prawa własności następuje w oparciu o decyzję, w pierwszym przypadku decyzja wywołuje skutek w postaci pozbawienia prawa własności, w drugim przypadku decyzja wywołuje ten sam skutek o charakterze następczym; warunkiem przejęcia prawa własności w obu przypadkach jest występowanie celu publicznego; obie decyzje mają charakter władczy; w pierwszym przypadku ustawa dopuszcza dobrowolność utraty prawa własności w formie ugody, która zbliżona jest do umowy stron, z tą jedną różnicą, że pozostaje nadal określony cel społeczny przejęcia prawa własności, w drugim przypadku występuje dobrowolny wniosek, ale w połączeniu z celem społecznym pozbawienia prawa własności. Z powyższego widać, że każda z tych form polega na pozbawieniu prawa własności, jest zatem formą wywłaszczenia. Ponadto, w tym samym dziale III ustawy przewidziana jest procedura zwrotu byłym właścicielom nieruchomości niewykorzystanych na cel publiczny. Sąd I instancji nie przeprowadził takiej analizy i przyjął błędną wykładnię naruszającą ustalony porządek prawny począwszy od Konstytucji po analizowane przepisy art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. Konstytucja określiła ramy w jakich mogą się poruszać organy orzekające, a zasady konstytucyjne zostały odzwierciedlone w u.g.n. Dlatego też w dziale III tej ustawy zostały wymienione wszystkie przypadki wywłaszczenia, czyli pozbawienia właściciela prawa własności, dokonywane w różnych formach. W tym samym dziale ujęte zostały zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i określone przesłanki zbędności nieruchomości na cele publiczne. Z tych właśnie względów w art. 216 u.g.n. nie został wymieniony art. 98 ust. 1 ustawy, albowiem przepis ten znajduje się w samej ustawie i w odpowiednim dziale uprawniającym byłego właściciela do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązujący organy administracyjne do orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości. Art. 216 ustawy wylicza natomiast przypadki wywłaszczeń podlegających zwrotowi uregulowane w innych ustawach. Właśnie ten przepis podkreśla, że w każdym przypadku pozbawienia właściciela prawa własności do nieruchomości ze względu na cel społeczny, w przypadku niezrealizowania tego celu były właściciel jest uprawniony do wnioskowania o zwrot takiej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazano, że art. 136 ust. 1 u.g.n. odzwierciedla konstytucyjne zasady dotyczące możliwości pozbawienia prawa własności. Stosowanie zasad konstytucyjnych przeniesionych w całości do u.g.n., w szczególności do art. 136 ust. 1 nie mogą być przedmiotem swobodnego uznania organów orzekających. Zasady te zobowiązują wszystkie organy do ich zastosowania, w innym przypadku, tj. braku zastosowania mamy do czynienia z naruszeniem zarówno ustawy zasadniczej jak i przepisów przyjętych na jej podstawie w ustawach zwykłych. Podkreślić należy, że błąd wykładni dokonany w wyniku uznania organu administracyjnego, jak i przyjęcie tej wykładni przez Sąd I instancji tkwi w braku systematyzacji przepisów przy dokonywaniu wykładni. Konstytucja określiła ramy w jakich mogą się poruszać organy orzekające, a zasady konstytucyjne zostały odzwierciedlone w u.g.n. Dlatego też w dziale III tej ustawy zostały wymienione wszystkie przypadki wywłaszczenia, czyli pozbawienia właściciela prawa własności, dokonywane w różnych formach. W tym samym dziale ujęte zostały zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i określone przesłanki zbędności nieruchomości na cele publiczne. Z tych właśnie względów w art. 216 u.g.n. nie został wymieniony art. 98 ust. 1 ustawy, albowiem przepis ten znajduje się w samej ustawie i w odpowiednim dziale uprawniającym byłego właściciela do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązujący organy administracyjne do orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości. Art. 216 ustawy wylicza natomiast przypadki wywłaszczeń podlegających zwrotowi uregulowane w innych ustawach. Właśnie ten przepis podkreśla, że w każdym przypadku pozbawienia właściciela prawa własności do nieruchomości ze względu na cel społeczny, w przypadku niezrealizowania tego celu były właściciel jest uprawniony do wnioskowania o zwrot takiej nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazali, że sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie, zgodnie z żądaniem skarżących. Naruszenie ww. przepisów prawnych w związku z błędną wykładnią i zastosowaniem doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków i wadliwego rozstrzygnięcia. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, istnieją bowiem przesłanki do rozstrzygnięcia zagadnienia merytorycznie na podstawie przepisów u.g.n. Istnieje możliwość stwierdzenia, że cel publiczny określony w decyzji o podziale nieruchomości i przejęciu działki z mocy prawa, nie został zrealizowany w rozumieniu u.g.n. Takie stwierdzenie uprawnia do orzeczenia o zwrocie byłym właścicielom nieruchomości z tego powodu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji nie był przez Sąd I instancji poddany wykładni i nie jest powoływany we wskazanych w zarzucie fragmentach uzasadnienia, wobec czego nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się jego naruszenia przez błędną wykładnię. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji został przez Sąd I instancji powołany i prawidłowo zinterpretowany. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne naruszył Sąd I instancji, przyjmując wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko.

Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy odnieść do każdego przymusowego odjęcia własności, bez względu na formę, obok odjęć własności dokonywanych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych (co w prawie administracyjnym wyczerpuje pojęcie wywłaszczenia), za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym uznawać też należy odjęcie własności, dokonane mocą ustawy, odnoszącej się do abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów (wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, s. 257–258, wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., P 25/02, z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, pkt 4.1 – zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Red. L. Garlicki, M. Zubik, T. I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016. Komentarz do art. 21, pkt 12-16).

W każdym jednak razie musi zawsze chodzić o odjęcie własności odbywające się w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego podmiot, niż właściciel. Trybunał uznaje bowiem za niemieszczące się w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidziane w prawie sytuacje, w których przeniesienie własności na podmiot publiczny następuje na wniosek prywatnego podmiotu wywłaszczanego. Takie stanowisko zajęto w szczególności w mającym znaczenie dla niniejszej sprawy wyroku TK z 23 września 2014 r., SK 7/13. Wyrok ten bezpośrednio odnosi się do zagadnień poruszanych w skardze kasacyjnej, Trybunał orzekł nim, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiając elementy konstytutywne konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia Trybunał stwierdził, że indywidualny akt administracyjny, na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie podmiotu prywatnego dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli dotychczasowego właściciela – własność lub inne prawo majątkowe. Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,

- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,

- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,

- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),

- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.

Rozważając skutki podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Trybunał doszedł do przekonania, że nie mieszczą się one konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela i w jego interesie gospodarczym. Tezy przyjęte przez Trybunał zostały szeroko omówione w uzasadnieniu wyroku SK 7/13. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumenty i wnioski przedstawione w tym wyroku TK. Stanowisko Sądu I instancji jest z nimi zbieżne, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego rzeczowego argumentu dla jego podważenia.

W konsekwencji nie są trafne zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skutek przejścia na podmiot publicznoprawny z mocy ustawy prawa własności działek obejmujących grunt przewidziany w planie miejscowym pod drogę publiczną, po dokonaniu podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia również w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Ponieważ ustawowe rozumienie wywłaszczenia nie może mieć szerszego zakresu, niż rozumienie przyjęte w Konstytucji, zasadnie wskazano, że decyzja o podziale podejmowana jest na wniosek właściciela gruntu. Przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przy tym przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Skoro tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n., to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., który dotyczy tylko nieruchomości wywłaszczonych. Kwestia zagospodarowania wydzielonych działek drogowych zgodnie z planem miejscowym nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Wniosek właściciela o dokonanie podziału nie może skutkować powstaniem obowiązku zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Jego złożenie jest uprawnieniem właścicieli, w konsekwencji tylko niektóre tereny przewidziane w planie pod drogę w tym trybie mogą stać się własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Nie ma podstaw prawnych, aby wniosek jednego lub kilku właścicieli o dokonanie podziału uruchamiał procedurę wywłaszczenia pozostałych terenów, celem zrealizowania drogi, czyli zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, ale jako akt planistyczny, nie pociąga za sobą żadnych obowiązków dotyczących zagospodarowania przez właścicieli ich terenów zgodnie z planem, i to w jakimś określonym terminie. Z tego względu nie mają znaczenia w sprawie terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. i przepis ten w sprawie również nie został naruszony.

Wobec bezprzedmiotowości żądania zwrotu działek wydzielonych na wniosek właściciela pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot. Nie doszło w sprawie w związku z tym do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.