Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, działającego z upoważnienia Burmistrza, Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013r. H.F. wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: M-GOPS) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką M.F.. Do wniosku dołączył orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], stwierdzające u matki wnioskodawcy znaczny stopień niepełnosprawności, istniejący na stałe od dnia [...] grudnia 2012 r., świadectwo pracy z dnia [...] października 2004 r. dokumentujące ostatnie zatrudnienie w FPHU "T" R.K., stwierdzające, iż umowa o pracę została rozwiązana z dniem [...] października 2004r. z upływem czasu na jaki została zawarta oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] marca 2013r. potwierdzające, iż wnioskodawca zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna od dnia [...] maja 2011 r. bez prawa do zasiłku.

Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik M-GOPS, powołując się na przepis art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1 lit. a,b,c, art. 16a oraz 24 ust.1 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. ) odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką M.F..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wprawdzie rodzinny wywiad środowiskowy wykazał, że wnioskodawca opiekuje się matką, która wymaga stałej pomocy ze względu na niezdolność do samodzielnej egzystencji, spowodowaną chorobą nerek powodującą konieczność dializ trzy razy w tygodniu oraz schorzenia stawów, jak też spełnione zostało wymaganie w zakresie kryterium dochodowego ( dochód na osobę w rodzinie 377,16 zł ), to wnioskodawca nie spełnia przesłanki o jakiej mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wymagana jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się do orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy ustało z dniem [...] października 2004 r. w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem okresu na jaki była on zawarta, natomiast niepełnosprawność matki wnioskodawcy datuje się od [...] grudnia 2012 r. Od dnia [...] października 2004 r. wnioskodawca nie podejmował żadnej pracy, a od [...] maja 2011 r. pozostaje zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Brak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia uniemożliwia zatem przyznanie H.F. prawa do wnioskowanego zasiłku.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wskazywał, iż decyzja odmowna jest krzywdząca dla niego i matki. Podnosił, iż jest bezrobotny od 2004 r., gdyż już wtedy matka wymagała opieki. Wcześniej nie ubiegał się o zasiłek z tytułu jej sprawowania, bo nie miał świadomości, że takie świadczenie mu przysługuje. Powoływał się też na bardzo trudną sytuację materialną swej rodziny, spowodowaną niemożnością podjęcia zatrudnienia spowodowaną stanem zdrowia matki i wydatkami na konieczne dla niej leki.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż od dnia 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 1548 ) i od wskazanej daty obowiązują nowe przepisy, które zawęziły krąg podmiotów, które mogą pobierać świadczenia. Jednocześnie rozszerzony został katalog przesłanek negatywnych uniemożliwiających ich uzyskanie. Organ wywiódł, iż wprowadzone powołaną ustawą nowelizującą, nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem i gdy spełnione zostanie kryterium dochodowe ( dochód na członka rodziny poniżej 623 zł ).

SKO za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podzieliło pogląd, iż w sytuacji gdy wnioskodawca zakończył zatrudnienie z dniem [...] października 2004 r. tj. z upływem czasu na jaki umowa była zawarta, a niepełnosprawnośc jego matki datuje się od [...] grudnia 2012 r., to brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między zakończeniem pracy, a wystąpieniem niepełnosprawności u jego matki, a tym samym rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

W skardze na decyzję SKO H.F. wywodził, iż decyzja jest dla niego krzywdząca. Wskazywał, iż matka choruje od wielu już lat i ze względu na schorzenie stawów nie mogła samodzielnie funkcjonować wobec czego nie mógł podjąć pracy ze względu na konieczność sprawowania nad nią opieki. Wcześniej nie ubiegał się o stwierdzenie niepełnosprawności matki, bo ani on ani matka nie mieli świadomości, iż może ubiegać się o świadczenie z tytułu sprawowania nad nią opieki. Dopiero w trakcie pobytu w szpitalu w listopadzie 2012 r. w związku z dalszym pogorszeniem stanu zdrowia (choroba nerek, wymagająca dializ trzy razy w tygodniu) uzyskali informację o takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego realizowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej z wzorcem ustanowionym przez obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej" "ppsa").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanego kryterium legalności (zgodności z prawem) Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja SKO o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. ). Zgodnie z nim specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. ( dochód nie wyższy niż 623 zł na osobę w rodzinie ).

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a rodzinny wywiad środowiskowy pozwala na przyjęcie, iż skarżący zamieszkując z matką faktycznie sprawuje nad nią stałą opiekę.

Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego z dniem [...] października 2004 r. wskutek upływu czasu na jaki zawarta była umowa o pracę oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawcy niepełnosprawność w stopniu znacznym powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od [...] grudnia 2012 r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji zatrudnienia.

W swych rozważaniach organy skupiły się wyłącznie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. Wprawdzie organ I instancji wskazał w ustaleniach na fakt, iż skarżący od dnia [...] maja 2011r. legitymuje się statusem bezrobotnego, to faktu tego nie rozważał w kontekście przesłanek do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy wskazany fakt zaś całkowicie pominął. Zaniechanie to oznacza, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa.

Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Innymi słowy - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą ( vide: wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., I OSK 1758/07 i 7 lipca 2011r., I OSK 437/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jego subiektywnym odczuciu – czemu dawał wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki mógł wymagać opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia matki, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej opieki nastąpiło od [...] grudnia 2012 r. Od tego dopiero momentu matka skarżącego stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ppsa.