I SA/Lu 343/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-30	
Data wpływu	2020-06-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grzegorz Wałejko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne
Finanse publiczne	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 869; art. 211, art. 239, art.240; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Ewa Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały R. P. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 r., poz. 713) oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137) Regionalna Izba Obrachunkowa (Kolegium):

1) stwierdziło nieważność części uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu na 2020 r. w zakresie niedokonania zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków określonych w załączniku nr 2 do uchwały – w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej - z powodu naruszenia art. 7 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301 z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie w badanej uchwale wniosku sołectwa J. o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego;

2) ustaliło plan wydatków budżetu Gminy P. na 2020 r. określony w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej przez dokonanie właściwych zmniejszeń i zwiększeń w odpowiednich podziałkach klasyfikacyjnych;

3) dokonało następujących zmian w załącznikach do uchwały:

a) w załączniku nr 5 "Wykaz inwestycji gminnych realizowanych w 2020 r. nie objętych programami wieloletnimi" zwiększyło wydatki o kwotę [...]zł na realizację zadania pn. "Wykonanie tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim w m. J.";

b) w załączniku nr 10 "Zadania w ramach funduszu sołeckiego z podziałem na sołectwa" zmieniło przedsięwzięcia przewidziane do realizacji w 2020 r. w ramach funduszu sołeckiego przypadającego sołectwu J. poprzez zmniejszenie planu wydatków (o łączną kwotę [...]zł) na następujące przedsięwzięcia: "Dofinansowanie do specjalistycznych świadczeń zdrowotnych realizowanych w ramach programu zdrowotnego", "Doposażenie placu zabaw", "Podcięcie gałęzi przy drogach gminnych", "Koszenie poboczy przy drogach gminnych", "Remont kuchni w budynku wiejskim", "Doposażenie zaplecza kuchennego w budynku wiejskim", "Zakup oraz montaż klimatyzacji do budynku wiejskiego", "Remont doraźny dróg gminnych pokrycie asfaltem nr 91 i 41" oraz zwiększenie (o kwotę [...]zł) planu wydatków na przedsięwzięcie pn. "Wykonanie tarasu wraz z zadaszeniem przy budynku wiejskim w m. J.".

W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyjaśniło, że w dniu 13 marca 2020 r. Wójt Gminy P. złożył do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] skargę na działania Rady Gminy [...] polegające na podjęciu badanej uchwały z wyłączeniem zmiany wprowadzonej przez Wójta Gminy do projektu uchwały budżetowej na 2020 r., obejmującej złożony przez sołectwo J., prawidłowo procedowany wniosek zmieniający przedsięwzięcia w ramach funduszu sołeckiego. Na podstawie złożonych przez Wójta kopii wniosku sołectwa J. o wprowadzenie zmian przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego (wraz z protokołem z odbytego w dniu 9 lutego 2020 r. zebrania wiejskiego i listy obecności mieszkańców biorących w nim udział), projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu na 2020 r. wraz z uzasadnieniem, wyciągu z protokołu z XVIII Sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] r. Kolegium ustaliło, że z inicjatywy Wójta Gminy [...] Rada dokonała zmian w budżecie Gminy na 2020 r., jednak bez uwzględnienia zmian planu wydatków ujętych przez Wójta Gminy w projekcie uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, a polegających na uwzględnieniu wniosku sołectwa J. o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego. Zmiany te miały polegać na wykreśleniu kilku dotychczas planowanych zadań i wprowadzeniu w ich miejsce zadania pn. Wykonanie tarasu wraz z zadaszeniem przy budynku wiejskim w m. J.. Od strony finansowej zmiany te bilansowały się. Z wyciągu z protokołu XVIII sesji Rady Gminy [...] nie wynika, aby organ stanowiący uznał wnioskowane przedsięwzięcia za naruszające art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o funduszu sołeckim bądź też stwierdził błędy formalne w procesie formułowania wniosku.

Ze złożonych w postępowaniu nadzorczym wyjaśnień Przewodniczącej Rady Gminy [...] oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady wynika, że powodem, dla którego Rada Gminy nie dokonała zmian w budżecie Gminy polegających na uwzględnieniu wniosku sołectwa J. o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego było wykonanie zadania pod nazwą "Wykonanie tarasu wraz z zadaszeniem przy budynku wiejskim w m. J." przed złożeniem przez sołectwo tego wniosku, co oznacza, według składających wyjaśnienia, że nie było to przedsięwzięcie przewidziane do realizacji. Ponadto w wyjaśnieniach tych wskazano na szereg nieprawidłowości, które zostały - zdaniem radnych - popełnione w trakcie realizacji inwestycji, co w ich przekonaniu uniemożliwiło uwzględnienie wniosku sołectwa.

Według Kolegium skarga Wójta Gminy była uzasadniona. Z art. 7 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wynika, że w trakcie roku budżetowego, jednak nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy na dany rok i nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego, sołectwo może złożyć do wójta gminy wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu. Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 2, 3 i 5-11. Ustawa o funduszu sołeckim przewiduje, że rada gminy może odrzucić wniosek sołectwa jedynie w określonych przez nią przypadkach. Po pierwsze, jeżeli nie spełnia on wymogów formalnych i po drugie, gdy zamierzone przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7, to jest nie należy do zadań własnych gminy lub nie służy poprawie warunków życia mieszkańców, jak również gdy nie jest zgodne ze strategią rozwoju gminy. W ocenie Kolegium wniosek sołectwa odpowiadał wszystkim wymogom formalnym przewidzianym w art. 7 ustawy o funduszu sołeckim, został uchwalony jednogłośnie przez zebranie wiejskie, w którym wzięło udział 23 mieszkańców sołectwa, został złożony do Wójta Gminy 10 lutego 2020 r., określał zakres zmian przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w 2020 r. na obszarze sołectwa ze wskazaniem ich nazw i oszacowaniem kosztów oraz uzasadnieniem a ponadto wykazane w nim przedsięwzięcie niewątpliwie należy do zadań własnych gminy.

Zdaniem Kolegium przepisy ustawy o funduszu sołeckim wyłączają kompetencje organów gminy w zakresie decydowania o przeznaczeniu określonej w budżecie gminy puli środków, przenosząc je na organ uchwałodawczy sołectwa (zebranie wiejskie). Jeżeli sołectwo złoży w terminie odpowiadający przepisom prawa wniosek, wójt gminy ma obowiązek uwzględnić jego treść w projekcie uchwały budżetowej, a rada gminy w uchwale budżetowej. Fakt, że zadanie objęte wnioskiem sołectwa zostało zrealizowane w ujęciu rzeczowym, nie uniemożliwia uznania go za przedsięwzięcie zdefiniowane przez art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim. Skoro mieszkańcy sołectwa J. uznali, że chcą to zadanie sfinansować w ramach przyznanych im środków funduszu sołeckiego, a organ stanowiący nie uznał go za wykraczające poza zadania własne gminy, nie służące poprawie warunków życia mieszkańców bądź też niezgodne ze strategią rozwoju gminy, to w ocenie Kolegium nie posiadał kompetencji do odrzucenia wniosku.

Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania nadzorczego Kolegium nie oceniało działań Wójta Gminy w zakresie sposobu realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim w J.. Nie przesądzając o prawidłowości tych działań, w kontekście obowiązujących w tym zakresie rygorów budżetowych, Kolegium stwierdziło, że taka ocena może być ewentualnie dokonana w ramach odrębnego postępowania kontrolnego.

Stwierdzając nieważność części badanej uchwały, Kolegium ustaliło budżet gminy P. w taki sposób jak powinna to uczynić Rada Gminy.

W skardze do sądu Rada Gminy [...] zarzuciła, że Kolegium podejmując uchwałę miało wiedzę, że zadanie pod nazwą "Wykonanie tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim w m. J." zostało zrealizowane przed złożeniem przez sołectwo wniosku o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego. Według skarżącej wniosek sołectwa zawierał nieprawdę, o ile dotyczył "wykonania tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim - szacowany koszt około [...] zł." Zgodnie z rzeczywistością wniosek powinien dotyczyć sfinansowania wykonanego zadaszenia(altany) nad tarasem przy budynku wiejskim - koszt wykonanego przedsięwzięcia [...] zł. W ten sposób Rada Gminy została postawiona przed faktem dokonanym, ponieważ najpierw nastąpiła realizacja zadania, a dopiero później próba ujęcia go w wydatkach funduszu sołeckiego.

Według skarżącej z przepisu art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim wynika, że środki funduszu sołeckiego przeznacza się tylko i wyłącznie na realizację przedsięwzięć. Nie można ich przeznaczać na sfinansowanie już wykonanych przedsięwzięć, co potwierdza art. 5 ust. 3 ustawy, według którego wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o których mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. W przepisie tym wskazane jest, że zebranie wiejskie we wniosku musi oszacować koszty. Natomiast w przypadku tej sprawy można mówić tylko o kosztach już poniesionych. Wnioskodawca musi wskazać przedsięwzięcie przewidziane do realizacji a niezrealizowane. Według skarżącej okoliczność, że zadanie objęte wnioskiem sołectwa zostało zrealizowane w ujęciu rzeczowym uniemożliwia uznania go za przedsięwzięcie zdefiniowane przez art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wnosiło w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi ze względu na brak uchwały Rady Gminy [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W wypadku merytorycznego rozpoznania skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Kolegium podkreśliło, że ustawa o funduszu sołeckim definiując przedsięwzięcie realizowane w ramach funduszu, wskazuje w art. 2 ust. 6, że ma ono być zadaniem własnym gminy, służącym poprawie warunków życia mieszkańców i zgodnym ze strategią rozwoju gminy. Termin przedsięwzięcie należy więc rozumieć jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach puli przyznanej danemu sołectwu. Twierdzenie o wadliwości wniosku sołectwa pod względem rzeczowym (z uwagi na wcześniejszą realizację zadania objętego wnioskiem) jest chybione. Nie sposób przyjąć przedstawionej w skardze wykładni przepisów, w szczególności z uwagi na to, że sam fakt formalnego rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, a nawet jego zrealizowanie w ujęciu rzeczowym, nie może być traktowany jako dodatkowe, niewskazane w ustawie kryterium, pozwalające organowi gminy na odmowę uwzględnienia wniosku sołectwa o zmianę przedsięwzięć do realizacji w ramach funduszu sołeckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie, dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 r., poz. 713), dalej "u.s.g.", o nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Według art. 86 u.s.g. organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa.

Według art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137), dalej "u.r.i.o." w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetu i jego zmian.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 - 4 u.r.i.o. Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1). Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (ust. 2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (ust. 3). Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu, określonego między innymi w art. 91 ust. 1 u.s.g., na okres nie dłuższy niż 30 dni. (ust. 4).

Z akt sprawy wynika, że Regionalna Izba Obrachunkowa otrzymała uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w dniu 10 marca 2020 r. Uchwałą Kolegium z dnia 24 marca 2020 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze ze wskazaniem nieprawidłowości uchwały oraz sposobu usunięcia nieprawidłowości w terminie do 30 kwietnia 2020 r. w celu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zmiany budżetu na 2020 r. w zakresie niedokonania zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków. Zaskarżona rozstrzygnięcie zostało podjęte w dniu [...] r., czyli przed upływem terminu, którego bieg był zawieszony zgodnie z art. 12 ust. 4 u.r.i.o.

Należy również wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Gmina [...] reprezentowana jest przez Przewodniczącą Rady Gminy, ponieważ wystąpiła szczególna sytuacja wynikająca z tego, że Wójt Gminy złożył nieuwzględniony wiosek o wprowadzenie zmian w budżecie Gminy, zasygnalizował Regionalnej Izbie Obrachunkowej nieprawidłowość uchwały z dnia [...] r., zgadza się z treścią zaskarżonej do sądu uchwały i odmówił podpisania skargi do sądu. Wprawdzie co do zasady w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednak, jeżeli w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, gmina może być reprezentowana przez przewodniczącego rady. Dotyczy to zarówno takiej sytuacji, kiedy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, jak i wówczas, kiedy przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy (por. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt 1167/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 578/19).

W rozpoznawanej sprawie nie został uwzględniony wniosek Kolegium o odrzucenie skargi ze względu na brak uchwały Rady Gminy [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podjęcie takiej uchwały jest konieczne, ponieważ zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie skarga do sądu została złożona bez uprzedniej uchwały Rady Gminy [...]. Taka uchwała została podjęta dopiero w dniu [...] r. i złożona do akt sprawy sądowej. Jednakże przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być bowiem interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru (por. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10 i powołane tam orzeczenia).

Odnosząc się do merytorycznej treści skargi oraz treści rozstrzygnięcia nadzorczego i zakwestionowanej tym rozstrzygnięciem uchwały Rady Gminy [...], należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 2 ust 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu sołeckiego (wyodrębnionego w budżecie gminy zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy) przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5 (wniosku sołectwa o przyznanie w danym roku środków funduszu), są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Według art. 5 ust. 1 ustawy warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2 (to jest informacji wójta o wysokości przypadających danemu sołectwu środków) wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3). Wniosek sołectwa o przyznanie w danym roku środków funduszu sołtys przekazuje w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4).

Uwzględnienie wniosku w projekcie budżetu gminu a następnie w uchwale budżetowej następuje według określonej procedury, zgodnie z którą ani organ wykonawczy, ani rada gminy nie mogą postępować dowolnie, według swojego uznania.

W związku z tym wójt prawidłowo złożony wniosek ma obowiązek uwzględnić w projekcie budżetu albo - zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy - w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzucić wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa. Warunki, o których mowa to uchwalenie wniosku przez zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa, zawarcie we wniosku wskazania przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem oraz dotrzymanie terminu do złożenia wniosku. Sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5 (o odrzuceniu wniosku przez wójta), podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (ust. 6). W przypadku, gdy wniosek został odrzucony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu niespełnienia warunków określonych w ust. 2 lub 3, zebranie wiejskie może ponownie uchwalić wniosek. Sołtys, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, przekazuje radzie gminy za pośrednictwem wójta wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie (ust. 7 i 8).

Ustawa przewiduje dla rady gminy rolę decydującą co do rozstrzygnięcia, czy wniosek sołectwa odrzucony uprzednio przez wójta, powinien być uwzględniony przez wójta w projekcie budżetu. Polega to na tym, że w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. W przypadku ponownie uchwalonego wniosku (przez zebranie wiejskie), rada gminy rozpatruje ten wniosek także w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8. W obydwu przypadkach wójt związany jest rozstrzygnięciem rady gminy, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnić wniosek sołectwa w projekcie budżetu.

W sytuacji kiedy wniosek sołectwa zostanie uwzględniony w projekcie budżetu, rada gminy, uchwalając budżet, ma możliwość odrzucenia wniosku z innych przyczyn niż wynikające z weryfikacji wniosku przez wójta. Mianowicie, wniosek uwzględniony w projekcie budżetu rada może odrzucić tylko w sytuacji określonej w art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim, to jest w przypadku, gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 ustawy. Według tych przepisów środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które ... są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy; środki te mogą też być przeznaczone na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej.

Jeżeli nie ma wskazanych wyżej przesłanek do odrzucenia wniosku sołectwa, to uchwalenie budżetu bez uwzględnienia prawidłowego wniosku, umieszczonego w projekcie budżetu przez organ wykonawczy gminy narusza wskazane wyżej przepisy dotyczące uchwalania budżetu w zakresie przyznania sołectwom środków z funduszu sołeckiego w danym roku budżetowym.

Omówione wyżej okoliczności są istotne także w rozpoznawanej sprawie, w której zakwestionowana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała dotyczyła zmiany budżetu gminy. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 7 ustawy o funduszu sołeckim, według którego w trakcie roku budżetowego, jednakże nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy na dany rok i nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego, sołectwo może złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu (ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie może prowadzić do przekroczenia środków przyznanych pierwotnie w uchwale budżetowej (ust. 2). Wniosek złożony z naruszeniem terminów, o których mowa w ust. 1, podlega odrzuceniu (ust. 3).

Istotne w sprawie jest, że - zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim - do wniosku sołectwa o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 2, 3 i 5-11 ustawy. W związku z tym odpowiednie zastosowanie mają z rozpoznawanej sprawie omówione wyżej zasady uchwalania budżetu i skutki ich naruszenia.

Nie ma wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że wniosek sołectwa nie został zakwestionowany przez wójta w sposób prowadzący do odrzucenia wniosku, bowiem wójt nie stwierdził, aby wniosek nie spełniał warunków określonych w art. 5 ust. 2 i 3 oraz w art. 7 ust. 1 (w miejsce art. 5 ust. 4) ustawy. Wniosek nie prowadził także do przekroczenia środków przyznanych pierwotnie w uchwale budżetowej (art. 7 ust. 2). W związku z tym wójt zgodnie z prawem uwzględnił wniosek sołectwa w projekcie zmiany uchwały budżetowej. Na etapie uchwalania zmiany uchwały budżetowej rada gminy mogła odrzucić wniosek sołectwa, albo, tak jak w niniejszej sprawie, formalnie nie odrzucając wniosku, uchwalić zmianę budżetu z pominięciem odpowiedniej części projektu uchwały (co w skutkach jest takie same), tylko gdyby okazało się, że zamierzone przedsięwzięcie nie spełniało wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 ustawy. Takiej wady zamierzone przedsięwzięcie jednak nie miało i nikt takiego zarzutu nie sformułował.

Ze stanowiska zaprezentowanego przez Radę Gminy wynika, że jedyną przyczyną nieuwzględnienia proponowanej zmiany budżetu w zakresie funduszu sołeckiego było faktyczne zrealizowanie przedsięwzięcia w styczniu 2020 r. (a więc w roku budżetowym, którego dotyczy uchwała), to jest przed złożeniem przez sołectwo wniosku o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego. Według Rady Gminy wniosek sołectwa zawierał nieprawdę, ponieważ dotyczył "wykonania tarasu z zadaszeniem", podczas gdy zgodnie z rzeczywistością powinien dotyczyć "sfinansowania wykonanego zadaszenia". Z treści skargi wynika, że w rzeczywistości Rada Gminy nie odrzuca możliwości uwzględnienia w uchwale budżetowej środków na sfinansowanie przedsięwzięcia, której zostało wcześniej w roku budżetowym, ale przed podjęciem uchwały, zrealizowane. Jednak, według tak sformułowanego stanowiska, powinny być to środki nie na sfinansowanie wykonania przedsięwzięcia, lecz na sfinansowanie wykonanego przedsięwzięcia.

Inaczej niż twierdzi skarżąca, faktyczne zrealizowanie przedsięwzięcia w roku budżetowym, którego dotyczy zmiana uchwały budżetowej, przed złożeniem przez sołectwo wniosku o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o funduszu sołeckim, nie uzasadnia odrzucenia wniosku sołectwa, albo uchwalenia zmiany budżetu z pominięciem odpowiedniej części projektu uchwały, jeżeli przedsięwzięcie, które zostało faktycznie zrealizowane, spełnia wymogi określone w art. 2 ust. 6 lub 7 ustawy.

Sąd podziela stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że termin "przedsięwzięcie przewidziane do realizacji" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim należy rozumieć jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego w części przyznanej danemu sołectwu. Rozpoczęcie realizacji przedsięwzięcia w roku budżetowym, a nawet jego zrealizowanie w ujęciu rzeczowym przed podjęciem uchwały zmieniającej budżet, nie uniemożliwia radzie gminy dokonania odpowiedniej zmiany w budżecie. Uchwała budżetowa nie jest bowiem planem i harmonogramem faktycznej realizacji przedsięwzięć, lecz - w części wydatkowej - planem rozdysponowania środków budżetu w danym roku budżetowym na poszczególne zadania gminy. Według art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), dalej "u.f.p." budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki.

Zwrócić należy uwagę, że przepisy dotyczące uchwalania budżetu nie wymagają bezwzględnie uchwalenia uchwały budżetowej przed początkiem roku budżetowego. Zgodnie z art. 239 u.f.p. uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącej, to okazałoby się, że w razie nieuchwalenia uchwały budżetowej przed początkiem roku, nie byłoby możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności przez gminę. Wprawdzie takiej sytuacji zapobiegają przepisy art. 240 ust. 1 i 3 u.f.p., według których do czasu podjęcia uchwały budżetowej, albo do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, to jednak nie zmienia to wniosku, że możliwe jest realizowanie przez gminę przedsięwzięć przed uchwaleniem budżetu i ujęcie ich w później uchwalonym rocznym planie wydatków. W związku z tym nie można innych wniosków wyciągać jedynie na podstawie użytych w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim ze sformułowań o przedsięwzięciach "przewidzianych" do realizacji, czy o oszacowaniu kosztów. Systemowa wykładnia przepisów dotyczących uchwalania budżetu wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że "przedsięwzięcie przewidziane do realizacji" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim należy rozumieć jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego w części przyznanej danemu sołectwu. Nie wyklucza to faktycznej realizacji przedsięwzięcia w danym roku budżetowym przed uchwaleniem zmiany uchwały budżetowej.

Podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, podkreślana przez Radę Gminy, ewentualna (nie przesądzając, że występuje) nieprawidłowość działania Wójta Gminy P. w zakresie faktycznej realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu tarasu z zadaszeniem w J., w tym również co do zawarcia umowy z wykonawcą i dysponowania środkami budżetowymi, oceniana w kontekście dyscypliny finansów publicznych lub prawa karnego. Nie ma również znaczenia, czy i jaki wpływ miał Wójt Gminy na działania sołtysa w J. i podjęcie uchwały przez zebranie wiejskie, prowadzącej do zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.).